Deutsche Europapolitik

So werden deutsche Interessen in der EU vertreten

Die Mitgliedschaft in der Europäischen Union ist der wichtiger Ausgangspunkt für die Vertretung deutscher Interessen in Europa und in der Welt. Deutsche und europäische Interessen lassen sich vielfach nicht auseinanderhalten: Es ist nicht mehr denkbar, dass Deutschland alleine in Wohlstand lebt, dass nur die eigene Sicherheit gewährleistet ist, dass das Land alleine politisch und sozial stabil ist, dass wir Klima und Umwelt alleine schützen können.

Die Europäische Union ist heute integraler Bestandteil des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Neben Kommunen, Bundesländern und Bund ist die EU die vierte Ebene der Politik. Ohne diese Handlungsebene ließen sich viele Herausforderungen nicht meistern, denen sich das Land stellen muss.

Da heute alle Politikebenen von europäischen Entscheidungen betroffen sind, müssen sich auch die europapolitischen Positionsbestimmungen am föderalen System der Bundesrepublik orientieren. Der wichtigste Schritt zur Gestaltung der Mitwirkungsrechte der verschiedenen politischen Ebene in Deutschland war die Aufnahme eines „Europa-Artikels“ in das Grundgesetz. Dieser Artikel 23 GG erhebt die Mitwirkung Deutschlands bei der Verwirklichung eines vereinten Europas zum Staatsziel. Gleichzeitig werden Mitwirkungsrechte von Bundestag und Bundesrat festgeschrieben.

So werden in Deutschland Entscheidungen vorbereitet
Die Mitgliedstaaten sind von Anfang an sehr eng in den europäischen Entscheidungsprozess eingebunden. Ohne sie geht in Brüssel gar nichts. Noch bevor es zur ersten Beratung im Ministerrat kommt, leitet die Europäische Kommission jeden Vorschlag an die Mitgliedstaaten. In Deutschland heißt das: Das fachlich zuständige Ministerium kann sich mit den weiteren betroffenen Ministerien abstimmen und noch vor der ersten Sitzung im EU-Ministerrat die deutsche Verhandlungsposition festlegen.

Jedes Bundesministerium hat eine Fachabteilung für Europafragen, die vom Europabeauftragten des Ministeriums geleitet wird. Deren Chefs, die Europa-Abteilungsleiter treffen sich regelmäßig, um Meinungsverschiedenheiten zwischen den Ministerien zu klären. Das höchstrangige Koordinierungsgremium der deutschen Europapolitik ist schließlich der „Staatssekretärausschuss für Europafragen“.

Die EU-Koordinierungsgruppe des Auswärtigen Amtes beobachtet laufend den Meinungsbildungsprozess in den europäischen Institutionen, identifiziert frühzeitig Konfliktpotential und benennt den Handlungsbedarf: Welche Initiativen wird die Europäische Kommission ergreifen? Wie können wir unsere Position wirkungsvoll einbringen? Ein Netz von EU-Beauftragten an den deutschen Botschaften in den EU-Partnerländern kann gezielt für deutsche Positionen werben und sich frühzeitig mit anderen Mitgliedstaaten abstimmen.

Auch der Deutsche Bundestag und – wenn Länderinteressen berührt sind – der Bundesrat werden umfassend informiert. Die Meinung des Bundestages muss die Bundesregierung „maßgeblich zu Grunde legen“, wenn die Haltung im Rat in Brüssel definiert wird. Sind Länderinteressen berührt, muss die Bundesregierung auch seine Auffassung maßgeblich berücksichtigen. Wenn es um Kernbereiche der Länderzuständigkeit geht, wird die Bundesrepublik im EU-Ministerrat sogar von einem Bundesratsmitglied vertreten.

Der Deutsche Bundestag hat umfassende Möglichkeiten, Einfluss auf europäischen Entscheidungen zu nehmen. Der Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union ist einer der vier Ausschüsse, die im Grundgesetz ausdrücklich genannt sind und in jeder Legislaturperiode eingerichtet werden müssen. Der Ausschuss wird von der Bundesregierung umfassend informiert und bereitet die entsprechenden Beschlüsse des Plenums vor. Die Stellungnahmen, die der Bundestag gemäß Artikel 23 abgeben kann, werden verbindliche Grundlage für die Verhandlungen der Bundesregierung im Rat. Nur aus wichtigen außen- und integrationspolitischen Gründen darf die Bundesregierung davon abweichen.

Schnittstelle für den Informationsfluss zwischen Brüssel und Berlin ist die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Union. Sie ist die deutsche Interessenvertretung gebenüber den EU-Institutionen, ist aber auch Teil des Entscheidungs- und Rechtssetzungsverfahrens im Ministerrat der Europäischen Union.

Die Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten treffen sich im Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) um die Arbeiten des EU-Ministerrates vorzubereiten. Dabei haben die Ständigen Vertreter einen großen Handlungsspielraum. Sie beurteilen die einzelnen Dossiers und versuchen sich auf gemeinsame Positionen zu einigen. Ist schon im AStV eine Einigung zustande gekommen, ist die Zustimmung des EU-Ministerrats in der Regel nur noch Formsache.

Der deutschen Ständigen Vertretung kommt also eine doppelte Vermittlerrolle zu: Zum einen vertritt sie den deutschen Standpunkt, wirbt um Verständnis und Verbündete, damit die deutschen Anliegen in den Entscheidungen des Rates angemessen berücksichtigt werden. Auf der anderen Seite hält die Ständige Vertretung Kontakt zu den anderen Mitgliedstaaten, um die eigene Delegation – auch den aus Berlin anreisenden zuständigen Bundesminister – über die Interessenlagen und Anliegen der anderen Mitgliedstaaten informieren zu können. Auch die zu erwartenden Positionen des Europäischen Parlaments müssen bereits in dieser frühen Phase des Entscheidungsprozesses bedacht werden.

So haben die Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat sowohl im Vorfeld als auch während der Beratungen im Rat der Europäischen Union umfassend Gelegenheit, sich zu jeder Frage ihre Meinung zu bilden und entsprechend zu handeln. Deutschland ist nicht Statist sondern maßgeblicher Akteur im politischen Entscheidungsprozess der EU.

Mitwirkung der Bundesländer in EU-Angelegenheiten

Mit zunehmender Integration der Europäischen Union werden auch immer mehr Bereiche der nationalen Politik der Mitgliedstaaten berührt. Für föderale Staaten wie Deutschland heisst dies, dass auch die Mitwirkungsrechte der regionalen Parlamente neu gestaltet werden müssen. Der wichtigste Schritt war die Einfügung eines "Europa-Artikels" in das Grundgesetz (Art. 23) anlässlich der Ratifizierung des Vertrags von Maastricht. Die Durchführung dieses Artikels regelt das Gesetz über die Zusammenarbeit zwischen Bund-Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG) vom 12.03.1993. Ergänzt wird das Gesetz durch die Bund-Länder-Vereinbarung (BLV) vom 29.10.1993, zuletzt geändert aus Anlass des Amsterdamer Vertrags am 08.06.1998.

Gemäß dem Europaartikel des Grundgesetzes ist nun der Bundesrat an "der Willensbildung des Bundes zu beteiligen, soweit er an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme mitzuwirken hätte oder soweit die Länder innerstaatlich zuständig wären. Der Bundesrat wird daher von der Bundesregierung umfassend über alle Vorhaben im Rahmen der EU, die für die Länder von Interesse sein könnten (§2 EUZBLG), unterrichtet und beschließt eine Stellungnahme. Nach ausführlichen Beratungen in den Ausschüssen gibt der Bundesrat seine Stellungnahmen zu den so mitgeteilten Entwürfen für Verordnungen und Richtlinien der Europäischen Union ab. Wenn ein Eilfall vorliegt oder Vertraulichkeit der Beratungen zu wahren ist weist der Präsident einer eigens dafür vorgesehenen Europakammer den betreffenden Beratungs­gegenstand zu.

Wenn die europarechtlichen Regelungen in die Zuständigkeit des Bundes fallen, hat die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundesrates bei ihren Entscheidungen in Brüssel zu "berücksichtigen". Wenn aber Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen sind, ist die Auffassung des Bundesrates insoweit "maßgeblich zu berücksichtigen", d.h. der Bundesrat hat hier grundsätzlich das Letztentscheidungsrecht über die Festlegung der deutschen Haltung im Ministerrat.

Kann zwischen der Auffassung des Bundesrates und der Auffassung der Bundesregierung und kein Einvernehmen erzielt werden, so ist die Auffassung des Bundesrates maßgebend, wenn sie auf einem mit zwei Drittel der Stimmen gefassten Beschluss beruht. Betreffen EU-Regelungen im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, so "soll" sogar ein vom Bundesrat benannter Landesminister der deutsche Delegationsleiter und Stimmführer im Brüsseler Ministerrat sein. Der Bundesrat wirkt dann nicht nur an der innerstaatlichen Willensbildung mit, sondern er entscheidet unmittelbar über die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union zustehen.

Neben den beschriebenen Stellungnahmen sind folgende Verfahren der Ländermitwirkung vorgesehen:

• Beteiligung der Länder an Beratungen zur Festlegung der deutschen Verhandlungsposition, soweit der Bundesrat gemäß dem §4 des EUZBLG zuständig ist. Zu diesem Zweck ernennt der Bundesrat in der Regel zwei Beauftragte.
• Teilnahme von Ländervertretern an den Verhandlungen in den Beratungsgremien von Kommission und Rat, soweit wesentliche Interessen der Länder berührt sind (§6 I EUZBLG). Für die Mitwirkung bei Regierungskonferenzen und Erweiterungsverhandlungen sind besondere Regelungen in der Bund-Länder-Vereinbarung festgelegt.
• Übertragung der Verhandlungsführung auf einen Ländervertreter in den Beratungsgremien von Kommission und Rat sowie in den Ratstagungen bei Vorhaben, die im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeiten der Länder betreffen (§ 6 Abs. 2 EUZBLG).

Besondere Regeln gelten für

• - die Zustimmung zu Vorhaben, die auf Art. 308 EGV (Kompetenzergänzung) gestützt werden: Hier stellt die Bundesregierung Einvernehmen mit dem Bundesrat her, wenn nach innerstaatlichem Recht die Zustimmung des Bundesrats erforderlich oder die Länder zuständig wären (§5 Abs. 3 EUZBLG). Falls das Einvernehmen nicht hergestellt werden kann, kann die Bundesregierung in Ausnahmefällen von der Möglichkeit Gebrauch machen, sich der Stimme zu enthalten.
• - bei den durch den Amsterdamer Vertrag eingeführten Rahmenbeschlüssen im Bereich der polizeilichen und strafjustiziellen Zusammenarbeit (Art. 34 Abs. 2 b EUV). Auch hier handelt die Bundesregierung grundsätzlich nur im Einvernehmen mit dem Bundesrat.

Der Beobachter der Länder bei der Europäischen Union ist eine gemeinsame Einrichtung der deutschen Bundesländer. Hauptaufgabe des Länderbeobachters ist die Unterrichtung der Länder über die Beratungen in der Räten. Zudem verfügen die Länder über eigene Büros in Brüssel (§ 8 EUZBLG), die aber keinen diplomatischen Status besitzen. Sie arbeiten mit dem Länderbeobachter und der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland zusammen und stellen soweit erforderlich die unmittelbare Verbindung der Länder zu den Einrichtungen der EU her.

Die Europaministerkonferenz (EMK) ist eine Fachministerkonferenz der deutschen Länder. Sie wurde 1992 auf die Initiative von Rheinland-Pfalz zur Abstimmung der Europapolitik eingericht. Sie formuliert die europapolitischen Positionen der Länder (die teilweise Eingang in Beschlüsse des Bundesrates finden). Die Länder sind in der EMK je nach Zuschnitt der Ressorts und der poltischen Verantwortlichkeit in den 16 Landesregierungen durch Miister, Senatoren, Staatssekretäre oder Staatsräte vertreten. Sie tritt zwei bis drei Mal jährlich zusammen und wird für die Bundesregierung von Auswärtigem Amt und dem Bundesministerium der Finanzen wahrgenommen. Auf Arbeitsebene arbeitet eine Ständige Arbeitsgruppe der EMK zu. Außerdem werden europapolitische Themen zunehmend von den Chefs der Staatskanzleien (CdS) und der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) behandelt. Diese Gremien beschließen im Unterschied zum Bundesrat einstimmig.

Der Ausschuss der Regionen hat für die Länder wichtige ergänzende Funktion zu ihren Bemühungen, auf die Politik der Europäischen Union Einfluss zu nehmen. Er ist ein beratender Ausschuss, der von Rat, Kommission und Europäischen Parlament angehört werden kann, in einer Reihe von im Vertrag vorgeschriebenen Fällen sogar angehört werden muß und im übrigen ein Selbstbefassungsrecht hat. Er setzt sich aus 222 Vertretern von Regionen und Kommunen der Mitgliedstaaten zusammen. Der AdR nimmt zu EU-Vorhaben mit regionalem Schwerpunkt Stellung. Er fordert nunmehr auch ein Klagerecht vor dem EuGH für den Fall der Verletzung obligatorischer Beteiligungsrechte.

Europäischer Rat: Deutschland vertritt seinen Standpunkt
Im Europäischen Rat treffen sich die Staats- oder Regierungschefs der Mitgliedstaaten in Brüssel. Der Europäische Rat gibt die Anstöße für die Weiterentwicklung der Union und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklungen fest. Die Bundesrepublik Deutschland wird im Europäischen Rat durch die Bundeskanzlerin unterstützt vom Außenminister vertreten.

Der Europäische Rat ist eine zwischenstaatliche Einrichtung, in dem die Regierungen der Mitgliedstaaten völlig frei und ohne Rücksicht auf das Initiativrecht der Europäischen Kommission entscheiden können. Er ist die wichtigste Schnittstelle von nationaler und europäischer Politik. Über den Europäischen Rat haben die Mitgliedstaaten einen großen Einfluss auf die Gestaltung der EU-Politik. Denn der Europäische Rat gibt die Leitlinien für die Politik vor und wirkt so direkt auf die Arbeit des EU-Ministerrates ein. Er kann auch direkte Aufträge an die Europäische Kommission richten. Viele konkrete wichtige Entscheidungen wie die Benennung des Präsidenten der Europäischen Kommission werden hier getroffen.

Die Bundeskanzlerin bestimmt die Leitlinien der deutschen Europapolitik. Im Europäischen Rat wirkt sie direkt auf die Ausrichtung der europäischen Politik ein. Allerdings gibt es innerhalb der EU keine Beschlüsse im Alleingang. Die Regierungskunst besteht auch im Europäischen Rat darin, für die eigene Sache Freunde zu finden.

Der Rat der Europäischen Union
Der Rat der Europäischen Union ist die Beschlusskammer der Mitgliedstaaten. Im Rat der Europäischen Union sind die einzelnen Mitgliedstaaten durch die jeweiligen Fachminister ihrer Regierungen vertreten. Der "Ministerrat" wechselt seine Zusammensetzung je nach Beratungsgegenstand: So treffen sich im „Rat Allgemeine Angelegenheiten“ die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten, die Verkehrsminister bilden den „Verkehrsrat“, die Umweltminister den „Umweltrat“. Sitz des Rates ist Brüssel.

Der Rat der Europäischen Union ist gemeinsam mit dem Europäischen Parlament Gesetzgeber und Haushaltsbehörde der EU. Der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“, in dem die Außenminister oder ihre Vertreter zusammenkommen, ist die wichtigste Ratsformation. Der Allgemeine Rat koordiniert die Ratsarbeit insgesamt und bereitet die Tagungen des Europäischen Rates vor. Natürlich übt er daneben seine gesetzgeberischen und politischen Aufgaben als Entscheidungsgremium für die EU-Außenbeziehungen und die institutionellen Fragen der EU aus.

Im Rat gelten die EU-Entscheidungsspielregeln: Die Europäische Kommission hat das Initiativrecht, nur sie legt die Papiere auf den Tisch. Der Rat entscheidet nach einem komplexen Abstimmungsverfahren, dass dafür sorgt, dass die Einflußmöglichkeiten der Mitgliedstaaten gerecht ausbalanciert sind. Weder kleine und noch große Mitgliedstaaten dürfen ins Hintertreffen geraten. Im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens hat das Europäische Parlement entscheidenden Einfluss.

In den Bereichen Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und Justiz und Inneres (Innen- und Justizpolitik), in denen die Regierungen der Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, spielt der Rat eine besonders wichtige Rolle. Er legt in der Außen- und Sicherheitspolitik gemeinsame Standpunkte oder Aktionen fest und sorgt auch für ihre Umsetzung. Im Bereich Justiz und Inneres empfiehlt der Rat den Mitgliedstaaten gemeinsame Maßnahmen oder Übereinkommen.

Europäisches Parlament
Die Abgeordneten des europäischen Parlaments werden in geheimer Wahl direkt gewählt. Das Europäische Parlament ist ein echtes Entscheidungsorgan: Im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens hat es mit dem Rat vergleichbare politische Gestaltungsmöglichkeiten.

Beim „Mitentscheidungsverfahren“ werden die europäischen Gesetze nach einem mehrstufigen Verfahren zwischen Rat und Parlament beschlossen, das stark an das Ablaufschema zwischen Bundesrat und Bundestag bei zustimmungspflichtigen Gesetzen erinnert. Können sich Rat und Parlament nicht einigen, so versucht ein Vermittlungsausschuss, einen Kompromiss zu erarbeiten, der die Zustimmung beider Organe findet. Gelingt dies nicht, so kann das Parlament den Rechtsakt mit absoluter Mehrheit zu Fall bringen.

Europäische Kommission
Im institutionellen Gefüge der Europäischen Union hat die Europäische Kommission eine Schlüsselstellung: Sie vertritt nicht die Mitgliedstaaten, sie ist als europäische Behörde der Motor der Integration. Die Kommission hat das alleinige Initiativrecht im EU-Gesetzgebungsverfahren. Nur sie hat das Recht, Vorschläge für Rechtsakte einzubringen (mit Ausnahme der Bereiche „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ und „Innen- und Justizpolitik“). Nur die Kommission „legt die Papiere auf den Tisch“.

Sie erarbeitet die Vorschläge für die "Unionsgesetze" (Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen), die dann vom EU-Ministerrat und dem Europäischen Parlament beschlossen werden oder geändert werden können. Die EU-Kommission stellt den EU-Haushalt auf und verwaltet nach dessen Verabschiedung die Haushaltsgelder. Schließlich sorgt die Europäische Kommission dafür, das EU-Recht auch eingehalten wird.

Die Bezeichnung „Europäische Kommission“ hat eine doppelte Bedeutung. Im engeren Sinne meint sie das Kollegialorgan, dem seit dem 1. Januar 2007 27 „Mitglieder der Europäischen Kommission“ angehören. Jedes Mitglied der Kommission hat zwar bestimmte Zuständigkeitsbereiche und ist für die entsprechenden Fachverwaltungen (Generaldirektionen) verantwortlich, wichtige Beschlüsse können die Mitglieder der Kommission jedoch nur gemeinsam fassen.

Im weiteren Sinne bezeichnet der Begriff „Europäische Kommission“ eine Verwaltung, für die rund 20.000 Beamte arbeiten. Sie umfasst Fachverwaltungen, die Generaldirektionen und andere Dienste, die in der Regel Koordinierungsaufgaben haben. Eine besonders wichtige Dienststelle im Gesetzgebungsverfahren ist das Generalsekretariat, das den Entscheidungsprozess innerhalb der Kommission begleitet und die Verbindung zu anderen Institutionen hält.
 
Die Mitglieder der Europäischen Kommission sollen ihre Tätigkeit unabhängig von politischen Weisungen der Mitgliedstaaten ausüben. Sie dürfen Anweisungen von einer Regierung weder anfordern noch entgegennehmen. Sie werden vom Europäischen Parlament kontrolliert, das ihnen auch das Misstrauen aussprechen kann. Es wird in seiner Arbeit unterstützt von einen eigenen Mitarbeiterstab, dem sogenannten Kabinett, und dem in in Brüssel ansässigen Beamtenapparat.

Die Amtszeit der Mitglieder der Europäischen Kommission beträgt fünf Jahre und wurde der Wahlperiode des Europäischen Parlaments angepasst. Die Europäische Kommission handelt als Kollegium, kann also Beschlüsse nur als Organ mit der Stimmenmehrheit der Mitglieder fassen. Dennoch hat jedes Mitglied spezielle Aufgabenbereiche, für die es federführend ist.

Der Präsident entscheidet über die interne Organisation der Kommission, weist den Mitgliedern ihre Zuständigkeiten zu und kann sie im Laufe der Amtszeit ändern. Er hat eine politische Führungsrolle. Er ernennt nach Billigung durch das Kollegium die Vizepräsidenten, deren Zahl im Vertrag nicht mehr festgelegt ist. Mitglieder der Europäischen Kommission erklären ihren Rücktritt, wenn der Präsident sie nach Billigung durch das Gremium dazu auffordert