Agrarpolitik
Von Reform zu Reform
Die Ziele der europäischen Agrarpolitik haben sich in den letzten 50 Jahren stark gewandelt: Im Nachkriegseuropa galt es, die die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln zu sichern. Heute steht die Frage im Vordergrund, wie wir unsere ländlichen Kulturlandschaften erhalten können. Wie kann verhindert werden, dass immer mehr Landwirtinnen und Landwirte für sich und ihren Betrieb keine Zukunft mehr sehen und in die Stadt ziehen?
Rund 90 Prozent der EU-Bürgerinnen und EU-Bürger sind heute der Meinung, dass der Umweltschutz und die Sicherung einer hohen Lebensmittelqualität die wichtigen Aufgaben der EU-Agrarpolitik sein sollten. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) hat auf diese Wünsche reagiert. Kernbereiche der GAP sind heute der Landschaftsschutz, der Umwelt- und Tierschutz sowie die Lebensmittelqualität. Zur Verbesserung der Produktqualität gibt es finanzielle Anreize. Die Umstellung auf ökologische Landwirtschaft wird besonders gefördert.
Die Europäerinnen und Europäer schätzen die ländlichen Regionen als naturnahe Erholungsgebiete. Die Entwicklungspolitik für den ländlichen Raum umfasst daher vor allem Maßnahmen zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt, Programme zur Förderung der Gemeinden und zur Entwicklung der Wirtschaft.
Auch die Agrarpolitik wird damit immer mehr zur Strukturpolitik, die den ländlichen Lebensraum für alle erhalten soll. Dem trägt die letzte Agrarreform von 2003 in besonderer Weise Rechnung. Kernstück ist die Einführung der einheitlichen Prämie (EPB) für landwirtschaftliche Betriebe, die die Bindung von Zahlungen der EU an die Produktion ablöst (Entkoppelung). Die volle Auszahlung der Prämie ist abhängig von der Einhaltung von Tier-, Umwelt- und Arbeitsschutzauflagen.
Die Erhaltung unserer ländlichen Kulturlandschaften und die Erzeugung hochwertiger Lebensmittel sind in den meisten Regionen Europas sehr aufwendig. Allein durch den Verkauf ihrer Produkte können landwirtschaftliche Betriebe heute kein ausreichendes Einkommen mehr erzielen. Deshalb ist eine Förderung der Landwirtschaft in Europa auch weiter unumgänglich. Immerhin: Benötigte die Agrarpolitik vor zwanzig Jahren noch über zwei Drittel des gesamten EU-Budgets, so ist es mittlerweile weit weniger als die Hälfte.
Neue Vorschläge der Europäischen Kommission
Die Europäische Kommission will eine Überprüfung der grundlegenden EU-Agrarreform von 2003. Es geht ihr vor allem darum, dass die Direktzahlungen an Europas Landwirte weiter umverteilt werden in Projekte der ländlichen Entwicklung.
Modulation: Die Kommission will die Beihilfen bis Ende 2012 stufenweise kürzen. Das Geld soll in Programme etwa für Klima- und Naturschutz, neueWirtschaftszweige im ländlichen Raum sowie in die Entwicklung erneuerbarer Energien fließen. Das gesamte Volumen für die EU-Agrarpolitik von derzeit etwa 55 Milliarden Euro - etwa 43 Prozent des gesamten EU-Haushalts - soll also nicht verringert, sondern neu umverteilt werden. Das Geld, das die Landwirte abgeben müssen, soll auch im jeweiligen Mitgliedstaat bleiben.
Progressive Modulation: Die EU-Kommission schlägt vor, Direkt-Einkommen bis 5000 Euro weiterhin nicht anzutasten. Schon heute ist vereinbart, alle Prämien von mehr als 5001 Euro bis 2012 um 5 Prozent zugunsten ländlicher Gebiete zu kürzen. Fischer Boel will nun direkte Beihilfen zwischen 5001 und 99 999 Euro zusätzlich um 8 Prozent, zwischen 100 000 Euro und 199 999 Euro zusätzlich um 11 Prozent, zwischen 200 000 und 299 999 Euro zusätzlich um 14 Prozent und von 300 000 Euro zusätzlich um 17 Prozent verringern.
Auswirkungen für Deutschland: Nach Berechnungen der Bundesregierung dürften die Pläne heimische Großbetriebe mindestens 400 Millionen Euro kosten. Fast die Hälfte der Kürzungen müssten die ostdeutschen Großbetriebe schultern.
Milchproduktion: Mit der Festsetzung einer Obergrenze für die Milchproduktion - der sogenannten Milchquote - versucht die EU seit 1984, Angebot und Nachfrage ins Gleichgewicht zu bringen. Die als «Milchseen» und «Butterberge» gefürchteten Überschüsse, die mit Steuergeldern aufgekauft werden mussten («Intervention»), sollten eingedämmt werden. Bis Ende März 2015 soll die Quote freigegeben werden, da die EU-Kommission auch in der EU und vor allem auf anderen Kontinenten wie Asien eine weiter steigende Nachfrage nach Milchprodukten sieht. Bereits von 2009 bis 2013 soll die Quote jährlich um je ein Prozent steigen. Deutschland fordert ein Schutzprogramm besonders für kleine Milchbauern in Rand- und Berglagen, die schwer zu bewirtschaften sind und nicht zu so günstigen Kosten produzieren wie Großbetriebe.
Zur Geschichte der Agrarpolitik
Seit den Anfängen des europäischen Einigungsprozesses zählt die Agrarpolitik zu den zentralen Aufgabenfeldern europäischer Politik. Wer weiß heute noch, dass in den frühen fünfziger Jahren die späteren Gründerstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) kaum die Versorgung ihrer Bevölkerung mit Agrarprodukten gewährleisten konnten?
Die Erinnerung an Hunger und Lebensmittelknappheit im und nach dem Zweiten Weltkrieg prägte das Denken der Politiker. Sie sahen eine vorrangige Aufgabe darin, den Mangel an Nahrungsmitteln zu überwinden und die Versorgung der Bevölkerung langfristig zu sichern.
Deshalb wurde die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) bereits 1957 im EWG-Vertrag festgeschrieben. Danach sollte die GAP
- die landwirtschaftliche Produktivität steigern,
- angemessene Einkommen in der Landwirtschaft sichern,
- die Verbraucher ausreichend mit Nahrungsmitteln zu vernünftigen Preisen versorgen und
- die Märkte stabilisieren.
Die ausreichende Versorgung, gesteigerte Produktivität, ein vielfältiges und hochwertiges Produktangebot - diese Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik konnten erreicht werden.
Die GAP beruht dabei bis heute auf drei Grundsätzen:
- Gemeinsamer Agrarmarkt (freier Warenverkehr in einem einheitlichen Markt),
- Gemeinschaftspräferenz (EU-Produkten wird gegenüber Produkten aus anderen Ländern Vorrang eingeräumt),
- Gemeinschaftliche Finanzierung.
Instrument der Gemeinsamen Agrarpolitik war zunächst im wesentlichen die Preispolitik. Garantierte Preise für den Erzeuger ohne Beschränkung der Produktion hieß die Devise. Die Preise für Gemeinschaftserzeugnisse lagen dabei meist weit über dem Weltmarktpreis. Damit sie dennoch günstiger als importierte Waren angeboten werden konnten, wurden eingeführte landwirtschaftliche Produkte mit Zöllen oder Abgaben gegenüber den Gemeinschaftserzeugnissen verteuert. Ausfuhrbeihilfen sicherten die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Erzeugnisse auf dem Weltmarkt.
Die GAP in der Krise
Während sich die Produktivität in unvorhersehbarem Maße steigerte, nahm gleichzeitig die Zahl der Landwirte ab. In den sechs Gründerstaaten der Europäischen Gemeinschaft arbeiten heute weniger als halb soviele Menschen in der Landwirtschaft als 1962. Bereits Anfang der siebziger Jahre wurde in der EU der Bedarf an den meisten Grundnahrungsmitteln durch eigene Erzeugnisse gedeckt. Die zunehmende Produktivität in der Landwirtschaft, die ursprünglich ein wichtiges, historisch begründetes Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik war, führte schließlich zu einer kostspieligen Überproduktion.
Die Gründe, warum die GAP in den siebziger Jahren in diese Sackgasse geriet, sind vielfältig: sinkende Nachfrage nach Fleisch und Milchprodukten, immense Fortschritte in Wissenschaft und Technik, schlechte Absatzchancen für teures EU-Futtergetreide und die ebenfalls subventionierte Landwirtschaft einiger Staaten außerhalb der EU, zum Beispiel der USA. Für die Landwirte bestand dennoch kein Grund, ihre Produktion zu drosseln oder umzustellen. Die Überschüsse, die sie produzierten, wurden auf Kosten der EG eingelagert, aufgekauft oder zu subventionierten Preisen auf den Weltmärkten verkauft.
Vor allem die Lagerung von Überschüssen und die Finanzierung von Exportsubventionen belasteten den Haushalt trotz kostendämpfender Maßnahmen zunehmend. So betrug der Agrarhaushalt 1992 rund 58 Prozent des Gesamthaushalts der Europäischen Union. Während die Kosten für die EU-Agrarpolitik weiter stiegen, gaben immer mehr kleine Betriebe auf.
Auch die dauernde Überbeanspruchung des Bodens durch Dünge- und Schädlingsbekämpfungsmittel zwang zum Umdenken. Schließlich forderten viele Handelspartner der Europäischen Union die Öffnung der EU-Agrarmärkte.
Die Agrarreform von 1992
Die Kritik an der Gemeinsamen Agrarpolitik wurde zu Beginn der neunziger Jahre immer lauter, so dass sich der Rat im Frühjahr 1992 zu einer grundlegenden Agrarreform entschloss. Zentraler Punkt der Reform: Die Mitgliedstaaten entschieden sich für erhebliche Preissenkungen bei Getreide und Rindfleisch. Die Interventionspreise wurden in drei Schritten zurückgeführt.
Um die Einkommen der Landwirte zu sichern, wurde verstärkt auf ein System von Direktzahlungen gesetzt: Die durch die Agarreform eingetretenen Einkommensverluste der Betriebe werden seither verstärkt durch direkte Einkommensbeihilfen ausgeglichen.
Ebenso wird die Stilllegung von Nutzflächen zur Entlastung der Märkte besonders gefördert. So sind die Einkommen nicht mehr so stark produktionsabhängig, und der Anreiz zur Produktionssteigerung wird gemildert. Durch ein Prämiensystem soll zusätzlich die Flächenstilllegung und die extensive, diversifizierte Nutzung landwirtschaftlicher Flächen belohnt werden.
Die reformierte Agrarpolitik soll auch den zunehmenden Forderungen nach einer umweltfreundlichen Landwirtschaft Rechnung tragen. Inzwischen werden Prämien an Landwirte gezahlt, die sich zu einer umweltverträglichen Produktionsweise verpflichtet haben. Die Pflege der Kulturlandschaft zählt zu den Aufgaben der Landwirtschaft.
Die Reform des Jahres 1992 zeigte gewisse Erfolge: Die Überproduktion wurde verringert, das Einkommen der Landwirte gesichert.
1999: Weitere Reform der Agrarpolitik
Damit die Gemeinsame Agrarpolitik den kommenden Herausforderungen gerecht werden konnte, musste sie sich weiterentwickeln. In der neuen GAP-Reform von 1999 spiegelte sich der Wandel wider, den die Landwirtschaft vollziehen sollte. Sie vertieft und erweitert die Reform von 1992, indem sie die Preisstützungen durch Direktbeihilfen ersetzt und die Entwicklung des ländlichen Raums zum zweiten Pfeiler der Gemeinsamen Agrarpolitik macht.
Um auch in Zukunft die Wettbewerbsfähigkeit landwirtschaftlicher Produkte zu sichern, sollen umfangreiche Preissenkungen erfolgen. Die Einführung von Direktbeihilfen sichert nicht nur das Einkommensniveau der Landwirte und unterstützt kleine und mittelständische Betriebe, sondern dient auch der Entwicklung des ländlichen Raums insgesamt. Dazu zählen die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe, die Qualitätssicherung bei Nahrungsmitteln, die Berücksichtigung des Umwelt- und Naturschutzes, die Schaffung alternativer Beschäftigungsmöglichkeiten im ländlichen Raum, sowie die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen einhergehend mit der Förderung der Chancengleichheit.
Im Rahmen der in Berlin 1999 verabschiedeten "Agenda 2000" wurden die Agrarausgaben auf durchschnittlich 40,5 Milliarden Euro pro Jahr für Marktmaßnahmen sowie rund 13 Milliarden Euro für ländliche Entwicklung begrenzt. Damit konnten die Agrarausgaben auf dem Niveau von 1999 stabilisiert werden.
Die Agrarreform von 2003
Die Agrarreform von 2003 geht den bereits eingeschlagenen Weg weiter. Diese neuerliche EU-Agrarreform sieht im Kern eine Entkoppelung von Produktion und Prämienzahlung vor. Für Landwirte soll es also nicht mehr darum gehen, möglichst viel Getreide zu produzieren oder Tiere zu halten, um dann auch möglichst viele Fördergelder zu bekommen. Stattdessen wird ein mengenunabhängiges Fördersystem aufgebaut.
Die EU-Mitgliedsstaaten können zwischen zwei Grundsystemen zur Umsetzung der Agrarreform wählen: Zum einen an historischen Produktionsmengen orientiert, zum anderen an der regionalen Flächengröße. In Deutschland verständigten sich Bund und Länder mehrheitlich auf das Flächenmodell.
Die ländliche Entwicklung hat sich seit 2000 als zweite Säule neben der klassischen Agrarpolitik mit ihren Produktionsbeihilfen etabliert. Zur Zeit fließen jährlich etwa 17 Milliarden Euro in Gebiete, die vor allem von der Landwirtschaft leben und geprägt sind. Die Programme zielen darauf, Erwerbszweige neben der Landwirtschaft zu fördern, beispielsweise den Tourismus, die Verarbeitung von Lebensmitteln oder den Umweltschutz. Für die Finanzperiode von 2000 bis 2006 kommen aus dem EU-Haushalt und den nationalen Etats insgesamt gut 120 Milliarden Euro zusammen. Das Geld stammt aus verschiedenen Programmen und Etats mit unterschiedlichen Auszahlungs-und Überprüfungsregeln. "Pulsierende ländliche Räume sind unverzichtbar für eine nachhaltige ökologische, soziale und wirtschaftliche Entwicklung in Europa", so die Europäische Kommission.
Die Reform der EU-Agrarbeihilfen bedeutet für die Landwirte den Abschied von einem jahrelang gültigen Automatismus: je mehr Getreide und Tiere, desto mehr Prämien. Die neue Formel lautet: mehr Qualität, mehr Tierschutz, mehr Landschaftspflege, mehr ökologisch ausgerichteter Landbau - nur dann gibt es die volle Prämie. Die wichtigsten Eckpunkte, auf die sich die EU-Agrarminister im Juni 2003 geeinigt haben:
Entkopplung: Der Jahrzehnte lange Kreislauf von immer mehr Produktion zu immer höheren Preisen wird von Anfang 2005 an durchbrochen. Spätestens Anfang 2007 müssen alle in die Entkopplung eingestiegen sein. Dann bekommen die Bauern - bezogen auf die Jahre 2000 bis 2002 - nur noch eine Prämie - völlig unabhängig davon, wie viel und was sie künftig produzieren. Ausnahmen gibt es vor allem für benachteiligte Gebiete, wo Anbaufläche und Zahl der Tiere weiter Grundlage für die Prämienzahlungen bleiben. So sollen die Landwirte davon abgehalten werden, aus wenig rentabler Produktion auszusteigen.
Die EU-Staaten müssen bei Getreide und Ölsaaten wie Raps mindestens 75 Prozent der Prämien entkoppeln. Für die Entkopplung von Rind-, Schaf- und Ziegenfleischprämien bietet die Reform flexible Ansätze. Die Kommission erwartet, dass die Bauern sich bei der Wahl ihrer Produktion mehr am Verbraucher orientieren. So sollen künftig Getreide- und Fleischberge vermieden werden.
Modulation: Die EU will ihre ländlichen, oft strukturschwachen Regionen mehr fördern. Mit gezielter Unterstützung von 2005 an – etwa für Landschafts-, Tier- und Umweltschutzprogramme und Tourismus - sollen Arbeitsplätze geschaffen werden. So soll Landflucht gestoppt werden. In diese sogenannte zweite Säule der Agrarpolitik soll schrittweise mehr Geld fließen. Die Mittel werden aus der Ersten Säule - den klassischen Direktbeihilfen - umgeschichtet. Dabei müssen Großbetriebe mit Einbußen rechnen. 3 Prozent beträgt der Abschlag für 2005, 4 Prozent für 2006, 5 Prozent für die Jahre von 2007 bis 2013. 2007 werden so etwa 1,2 Milliarden Euro umgeschichtet. Ein Mitgliedstaat kann vier Fünftel des umgeschichteten Geldes selbst verwenden. Der Rest wird unter den strukturschwachen EU-Staaten vor allem im Süden verteilt.
Cross Compliance: zu deutsch Überkreuzverpflichtung. Erstmals wird von der Erfüllung gesetzlich vorgeschriebener Tier-, Umwelt- und Arbeitsschutzauflagen die volle Auszahlung der Prämie abhängig gemacht. Bei Verstößen drohen Abzüge bis zu einem Viertel der Prämien. Die Kontrolle obliegt den Mitgliedstaaten.
Finanzdisziplin: Für noch ausstehende Marktreformen etwa für Oliven, Tabak und Baumwolle sowie im Fall von Marktturbulenzen kann die Kommission bei einem absehbar finanziellen Engpass einen Vorschlag zur Kürzung von Prämien machen, um Mittel freizuschlagen. Hintergrund ist, dass die Obergrenzen der Agrarausgaben durch einen Gipfelbeschluss schon bis 2013 festgeschrieben sind. Es kann nicht einfach Geld nachgeschossen werden.
Reform des Milch- und Getreidemarktes: Die EU-Kommission musste – vor allem auf Druck Frankreichs - starke Abstriche bei der Absenkung der garantierten Stützpreise bei Milch und Getreide machen. Die Getreidepreise bleiben unverändert. Bei Butter und Magermilchpulver fallen die Kürzungen deutlich geringer aus.
EU kappt Anreiz zum Anbau von Mittelmeerprodukten: Auch die Beihilfen für Oliven, Baumwolle und Hopfen werden neu ausgerichtet. Insgesamt geht es um fast 4,2 Milliarden Euro. Die für Oliven, Baumwolle und Hopfen gefundenen Lösungen orientieren sich an der Neuausrichtung der Beihilfen für Rindfleisch und Getreide. Ein Teil der Prämien erhalten die Landwirte künftig auch bei diesen südlichen Produkten unabhängig von der erwirtschafteten Menge. Gestützt auf diese Existenzsicherung sollen sich die Bauern mehr am Markt orientieren.
Zuckermarkt: Die Reform der EU-Zuckermarktordnung sieht eine Reduzierung der Zuckerproduktion in der EU und sinkende Preise für das «weiße Gold» vor. Die Reform war überfällig: Im Rahmen des "alten" Modells zahlten die Verbraucher nach einer Studie des EU-Rechnungshofs aus dem Jahr 2000 für Zucker jährlich etwa 6,3 Milliarden Euro mehr als nötig.
Reform der Tabak-Beihilfen: Die milliardenschweren Subventionen für den Tabakanbau werden langfristig so gezahlt, dass es sich für die Pflanzer lohnt, die Produktion aufzugeben. Zwischen 2006 und 2009 erhalten die Pflanzer weiterhin für 60 Prozent der Produktionsmenge direkt Beihilfen. Der Rest kommt pauschal, unabhängig von der Ernte. 2010 ist dann aber Schluss: Die Verbindung zwischen den Brüsseler Zahlungen und der Tabakproduktion wird gekappt. Dann bekommen die Pflanzer die Hälfte der Subventionen pauschal je nach Fläche, egal wie der Boden bewirtschaftet wird. Mit der anderen Hälfte sollen andere wirtschaftliche Zweige gefördert und aufgebaut werden.