Gründungsverträge
... und ihre Entwicklung bis zur Einheitlichen Europäischen Akte
„Wer nicht mehr frei über Energie und Stahl verfügt, kann keinen Krieg mehr erklären“. Mit dieser Argumentation gelang es Robert Schuman und Jean Monnet, ehemalige Kriegsgegner an einen Tisch zu bringen.
Im Jahr 1951 beschlossen sechs Nationen (Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande) im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, auch Montanunion), ihre Schwerindustrie und damit die Schlüsselindustrie für die Rüstung gemeinsam zu organisieren.
Die Gründung der EGKS war nach dem eingestandenen Willen ihrer Förderer lediglich eine erste Etappe auf dem Weg zu einer "Europäischen Föderation". Der gemeinsame Markt für Kohle und Stahl sollte die Möglichkeit bieten, eine Formel zu erproben, die gegebenenfalls auf weitere wirtschaftliche Bereiche ausgedehnt werden könnte, um schließlich zu einer politischen europäischen Gemeinschaft zu gelangen.
Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl
Mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl 1951 in Paris gaben die Unterzeichnerstaaten erstmals in Teilbereichen nationale Souveränität an eine europäische Behörde ab (Hoheitsrechte).
Der Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) (Vertrag von Paris) wurde am 18. April 1951 unterzeichnet und trat am 25. Juli 1952 in Kraft. Mit diesem Vertrag wurden durch die Schaffung einer "Hohen Behörde", einer Parlamentarischen Versammlung, eines Ministerrates, eines Gerichtshofs sowie eines Beratenden Ausschusses die Grundlagen für das gemeinschaftliche Einigungswerk gelegt. Der EGKS-Vertrag wurde für einen Zeitraum von 50 Jahren geschlossen. Die EGKS schuf einen Gemeinsamen Markt für die Montangüter Kohle und Stahl.
Die damals knappe Kohle war in den fünfziger Jahren ein wichtiger Energieträger. Man ahnte bei der Gründung der Montanunion nicht, dass schon bald billige Kohle aus den USA auf den europäischen Markt drängen würde. Als weitere Konkurrenz zur Kohle kam das Erdöl hinzu. Das Vertragswerk der EGKS hatte für diese Situation keine Regelungen vorgesehen. Daher mussten immer wieder Ausnahmeregelungen für das in Artikel 4 vorgesehene Subventionsverbot getroffen werden, um die heimische Kohleförderung zu unterstützen.
Auch auf dem Stahlsektor kam es in den 70er Jahren zur Krise, da Importe den europäischen Markt überschwemmten und dies zu Preisen führte, die die europäischen Produktionskosten nicht decken konnten. Kapazitätsabbau, Zechenschließungen und Massenentlassungen waren unvermeidlich. Bis heute stellt sich die Frage, wie Überkapazitäten ohne dramatische soziale und wirtschaftliche Folgen abgebaut werden können.
Die Organe der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl sind 1967 im Rahmen der Fusion der Organe der drei Europäischen Gemeinschaften in den gemeinsamen Organen der Europäischen Gemeinschaften aufgegangen. Der EGKS-Vertrag ist auf 50 Jahre befristet und lief im Jahre 2002 aus.
Die Römischen Verträge
Die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahre 1951 war der erste Grundstein der Europäischen Einigung. Die Verträge über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (EAG, genannt "EURATOM") (Verträge von Rom), die am 25. März 1957 unterzeichnet wurden, traten am 1. Januar 1958 in Kraft. Die Verträge von Rom gelten "auf unbegrenzte Zeit" (Art. 240 EWG und Art. 208 EAG), wodurch sie nahezu Verfassungsrang erhalten.
Euratom
Der EAG-Vertrag (Euratom) strebte sehr ehrgeizige Ziele an, unter anderem die "schnelle Bildung und Entwicklung von Kernkraftindustrien". De facto jedoch mußten die Ambitionen des Euratom-Vertrags wegen des komplexen und heiklen Charakters des Nuklearsektors, der die lebenswichtigen Interessen der Mit gliedstaaten (Verteidigung und nationale Unabhängigkeit) berührt, zurückgeschraubt werden.
Der Kompetenzbereich von Euratom ist auf die friedliche Nutzung der Kernenergie beschränkt. Aufgabe von Euratom ist es, in der EU die zivile Nuklearwirtschaft zu kontrollieren und die Kernforschung und -technik zu fördern. Durch Sicherheitsnormen muss sie für den Gesundheitsschutz der Arbeitskräfte und der Bevölkerung sorgen.
Im Rahmen des Vertrages über die Nichtverbreitung von Kernwaffen ist Euratom für Sicherungsmaßnahmen zuständig und gibt über Europa hinaus technische Hilfe für Entwicklungsländer.
Das zusammen mit den Verträgen von Rom unterzeichnete und in Kraft getretene Abkommen über gemeinsame Organe sah eine gemeinsame parlamentarische Versammlung und einen gemeinsamen Gerichtshof vor. So stand nur noch die Fusion der "Exekutiven" aus; mit dem Vertrag vom 9. April 1965 wurde die Vereinheitlichung der Institutionen abgeschlossen.
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG)
Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft verfolgt das Ziel der Errichtung eines gemeinsamen Marktes, der auf vier Freiheiten beruht: dem freien Warenverkehr, der Freizügigkeit sowie dem freien Kapital- und Dienstleistungsverkehr, und strebt die schrittweise Angleichung der Wirtschaftspolitik an.
Das Ziel von Euratom war die Koordinierung der Forschungsprogramme, die von den Staaten im Hinblick auf die friedliche Nutzung der Kernenergie bereits in Gang gesetzt worden waren oder in Gang gesetzt werden sollten.
Der EWG-Vertrag sieht vor:
- die Abschaffung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten,
- die Aufstellung eines gemeinsamen externen Zolltarifs,
- die Einführung einer gemeinsamen Politik in den Bereichen Landwirtschaft und Verkehr,
- die Errichtung eines Europäischen Sozialfonds,
- die Errichtung einer Europäischen Investitionsbank,
- die Förderung engerer Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten.
Zum Erreichen dieser Ziele legt der EWG-Vertrag Leitlinien fest und umgrenzt den Rahmen der gesetzgeberischen Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane. Es geht dabei um die gemeinsamen Politiken: die gemeinsame Agrarpolitik (Art. 38-43), die Verkehrspolitik (Art. 74-75), die gemeinsame Handelspolitik (Art. 110-113).
Der gemeinsame Markt sollte den freien Warenverkehr, die Mobilität der Produktionsfaktoren (Freizügigkeit der Arbeitnehmer, der Unternehmen, freier Dienstleistungsverkehr, Liberalisierung des Kapitalverkehrs) ermöglichen.
Am 1. Juli 1967 trat der Fusionsvertrag in Kraft, mit dem die Exekutivorgane der drei Gemeinschaften verschmolzen wurden (Europäische Kommission, Rat der Europäischen Union). Seitdem wird die Bezeichnung "Europäische Gemeinschaft" (EG) oft als Sammelbegriff für diese drei Europäischen Gemeinschaften verwendet.
Die Weiterentwicklung der Gründungsverträge
Artikel 8 des Vertrags über die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft sah die Verwirklichung eines Gemeinsamen Marktes während einer Übergangsphase von 12 Jahren vor, die in drei Stufen unterteilt war und bis 31. Dezember 1969 dauern sollte. Das erste Ziel, die Zollunion, wurde schneller verwirklicht als geplant. Die Übergangsphase, in der die Kontingente vergrößert und die Binnenzölle schrittweise abgeschafft werden sollten, ging bereits am 1. Juli 1968 zu Ende. Im gleichen Zeitraum führt Europa einen gemeinsamen Außenzolltarif, GAZ, für Drittländer ein. Doch am Ende der Übergangsphase stehen dem freien Warenverkehr immer noch große Hindernisse im Weg: Der Binnenmarkt ist noch nicht verwirklicht.
Ende der 70er Jahre reagierten die Mitgliedstaaten unterschiedlich auf die sich zuspitzende Wirtschaftskrise, wodurch die Konvergenz der Wirtschafts- und Steuerpolitiken beeinträchtigt wurde. Die Regierungschefs beschlossen 1978 einen Ausschuss aus drei Weisen zu schaffen (Barend Biesheuvel, Edmond Dell und Robert Marjolin), um "über die Anpassungen der Mechanismen und der Verfahren der Institutionen nachzudenken«, die "das harmonische Funktionieren der Gemeinschaften und die Fortschritte auf dem Weg zur europäischen Union sicherstellen« sollten. Sie beschränkten sich auf praktische Vorschläge zur Organisation der Arbeit im Rat und die Beziehungen zur Kommission und zum Parlament, von denen nur einige aufgegriffen wurden.
Um das Problem der Währungsunsicherheit und ihrer schädlichen Folgen für die Gemeinsame Agrarpolitik und den Zusammenhalt zwischen den Mitgliedstaaten zu lösen, schufen die Europäischen Räte von Bremen und Brüssel im Jahr 1978 das Europäische Währungssystem (EWS). Grundlage waren zwar Freiwilligkeit und Unterschiedlichkeit (Großbritannien beschloss, nicht am Wechselkursmechanismus teilzunehmen), doch das Europäische Währungssystem beruhte gleichwohl auf einer gemeinsamen Rechnungseinheit, dem ECU.
Die Außenminister Deutschlands und Italiens, Genscher und Colombo, stellten auf dem Europäischen Rat von London 1981 den Entwurf einer "Europäischen Akte« zu verschiedenen Themen vor: politische Zusammenarbeit, Kultur, Grundrechte, Harmonisierung der Gesetzgebung außerhalb der von den Gemeinschaftsverträgen abgedeckten Bereiche, Bekämpfung von Gewalt, Terrorismus und Kriminalität. Sie wurde in dieser Form zwar nie angenommen, doch einige Elemente fanden sich in der "Feierlichen Erklärung über die europäische Union« wieder, die am 19. Juni 1983 in Stuttgart verabschiedet wurde. Dieser Text ist ein wichtiger Baustein, auf dessen Grundlage die Einheitliche Europäische Akte ausgearbeitet wurde. Der Prozess, der zur Einheitlichen Europäischen Akte führte, war somit eingeleitet.
Die Entwicklung bis zur Einheitlichen Europäischen Akte
Im Juni 1985 beschließt der Europäische Rat von Mailand in einem für ihn außerordentlichen Verfahren mehrheitlich (mit 7 zu 3 Stimmen), eine Regierungskonferenz zu den Themen Befugnisse der Institutionen, neue Zuständigkeitsbereiche der Gemeinschaft und die Schaffung eines "richtigen« Binnenmarkts einzuberufen. Diese Regierungskonferenz fand im Sommer und Herbst 1985 statt.
Die Einheitliche Europäische Akte (EEA) war die erste große Reform der Gründungverträge der Europäischen Gemeinschaft. Am 17. Februar 1986 unterzeichneten 9 Mitgliedstaaten die EEA, gefolgt von Dänemark (im Anschluss an ein positives Referendum), Italien und Griechenland am 28. Februar 1986. Nachdem die EEA von den Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 1986 ratifiziert worden war, trat sie am 1. Juli 1987 mit sechsmonatiger Verspätung wegen einer Klage vor einem irischen Gericht in Kraft.
Die Einheitliche Europäische Akte bildete die Grundlage für die Vollendung des europäischen Binnenmarktes sowie für den Einstieg in die Europäische Politische Zusammenarbeit. Sie brachte außerdem wichtige institutionelle Reformen.
Dem Binnenmarkt eine Frist gesetzt
Mit der Einheitlichen Europäischen Akte wurde ein wichtiges Zieldatum für die Verwirklichung des Binnenmarktes gesetzt: Bis zum 1. Januar 1993 sollten die vier Grundfreiheiten, der freie Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr in der EU verwirklicht werden.
Um die dafür notwendige Angleichung nationaler Rechtsvorschriften (Harmonisierung) zu beschleunigen, änderte die Einheitliche Europäische Akte im Bereich des Binnenmarktes das Entscheidungsverfahren: Bis auf einige Ausnahmen (zum Beispiel beim Steuerrecht) reichen seitdem im Ministerrat für Binnenmarkt-Beschlüsse qualifizierte Mehrheiten, wo vorher die Einstimmigkeitsregel den Entscheidungsprozess erschwerte. Der Binnenmarkt sollte nicht ohne demokratische Kontrolle verwirklicht werden. Das Europäische Parlament erhielt durch die Einheitliche Europäische Akte mehr Einfluss.
Das „Verfahren der Zusammenarbeit“ (Gesetzgebungsverfahren) wurde neu in die Verträge eingeführt. Bei diesem Verfahren arbeitet das Europäische Parlament im Gesetzgebungsprozess eng mit dem Rat der Europäischen Union zusammen. Außerdem erhielt das Parlament ein echtes Mitentscheidungsrecht bei Beitritten und der Assoziierung dritter Staaten.
Die Einheitliche Europäische Akte schaffte die vertragliche Grundlage für die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), die in der Europäischen Union in die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik mündete. Die EPZ sollte ein geschlosseneres Auftreten der Gemeinschaft in der internationalen Politik ermöglichen.
Die Einheitliche Europäische Akte hat in vielen Bereichen die Handlungsmöglichkeiten der EG erweitert: Die Strukturpolitik, Forschung und technologische Entwicklung, die Umweltpolitik (Umwelt) sowie die Zusammenarbeit in der Wirtschafts- und Währungspolitik gehören dazu.
Vertrag über die Europäische Union
Durch das Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union ist die EG Teil des neuen Gesamtgefüges, für das der Name „Europäische Union“ gewählt wurde. Die Europäische Union ruht auf drei Säulen: Die „Europäische Gemeinschaft“, die aus den EG-Gründungsverträgen hervorgegangen ist und in Maastricht weiter vertieft wurde, bleibt das tragende Element; hier sind auch die Regelungen zur Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zu finden. Der Einstieg in eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (zweite Säule) und in die „Zusammenarbeit der Justiz- und Innenminister“ (dritte Säule, Innen- und Justizpolitik) wurde erreicht.
Im Gegensatz zur EG ist die Europäische Union keine „juristische Person“. Internationale Verträge werden daher weiter von der EG unterzeichnet.
Vertrag von Amsterdam, Vertrag von Nizza
Der Vertrag von Amsterdam wurde von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union am 16. und 17. Juni 1997 verabschiedet. Am 1. Mai 1999 ist diese dritte umfassende Änderung der EG-Gründungsverträge in Kraft getreten (Einheitliche Europäische Akte, Vertrag über die Europäische Union).
Die Regierungskonferenz, die am 29. März 1996 in Turin eröffnet wurde, stand am Anfang einer entscheidenden Phase für die Zukunft des europäischen Einigungsprozesses. Ihre Aufgabe war nicht nur die im Vertrag über die Europäische Union vorgesehene Revision des Vertragswerks. Sie sollte auch die Grundlagen für eine bürgernahe, starke und handlungsfähige EU schaffen, die bereit und in der Lage ist, neue Mitglieder aufzunehmen.
Der Vertrag von Amsterdam
- macht die Beschäftigungspolitik und Bürgerrechte zu zentralen Anliegen der EU,
- beseitigt weitere Hindernisse für die Freizügigkeit und stärkt die innere Sicherheit,
- ermöglicht der EU, in der Welt mit einer Stimme zu sprechen.
Damit wird durch den Vertrag von Amsterdam der Inhalt des Vertrags von Maastricht in fünf großen Bereichen geändert und weiterentwickelt:
- Freiheit, Sicherheit und Recht;
- Unionsbürgerschaft;
- Außenpolitik;
- Organe der Union;
- verstärkte Zusammenarbeit.
Er enthält darüber hinaus Bestimmungen zur Vereinfachung und Neukodifizierung der Verträge.
Der Vertrag von Nizza sollte die notwendigen Voraussetzungen für die Erweiterung der Europäischen Union schaffen. Die Ziele, die mit diesen Vertrag erreicht werden sollten, waren die institutionelle Reform der EU, um auch ein größeres Europa handlungsfähig zu halten.
Vertrag oder Verfassung?
Die grundsätzlichen Regeln der Rechtsordnung der EU sind nicht wie in den Mitgliedstaaten in einer zusammenhängenden Verfassungsurkunde niedergelegt, sondern ergibt sich aus der Summe der Regeln und Grundwerte, die als verbindlich gelten. Diese Normen stehen zum Teil in den Gründungsverträgen oder in den von den Gemeinschaftsorganen gesetzten Rechtsakten, zum Teil schlagen sie sich aber auch in Gewohnheiten nieder.
Als Elemente, die in ihrer Gesamtheit die Besonderheit und Eigentümlichkeit der Rechtsnatur der EG ausmachen, bleiben nach den Grundsatzurteilen des EuGH festzuhalten:
- der institutionelle Aufbau, der gewährleistet, daß die Willensbildung in der EG auch von dem europäischen Gesamtinteresse, d. h. den in den Zielen niedergelegten Gemeinschaftsinteressen, geprägt oder beeinflußt wird;
- die erfolgte Übertragung von Zuständigkeiten auf die Gemeinschaftsorgane, die weiter geht, als dies bei anderen internationalen Organisationen der Fall ist, und sich weit in üblicherweise den Staaten vorbehaltene Bereiche erstreckt;
- die Errichtung einer eigenen Rechtsordnung, die von den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten unabhängig ist;
- die unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts, wonach die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ihre volle Wirksamkeit einheitlich in allen Mitgliedstaaten entfalten und sowohl die Mitgliedstaaten als auch deren Bürger berechtigen und verpflichten;
- der Vorrang des Gemeinschaftsrechts, wodurch gewährleistet ist, daß das Gemeinschaftsrecht durch nationales Recht weder aufgehoben noch abgeändert werden kann und im Kollisionsfall dem nationalen Recht vorgeht.
Die EG erweist sich danach als ein eigenständiger Herrschaftsverband mit eigenen Hoheitsrechten und einer von den Mitgliedstaaten unabhängigen Rechtsordnung, der sowohl die Mitgliedstaaten als auch deren Angehörige in den der EG zugewiesenen Aufgabenbereichen unterworfen sind.
Die EU ist nicht mehr nur ein programmatisches Ziel des Integrationsprozesses, sondern eine durch den Vertrag von Maastricht errichtete internationale Organisation eigener Art.
Perspektive Verfassung
Die europäischen Staats- und Regierungschefs waren bei den letzten großen Anpassungen des europäischen Vertragswerks in Amsterdam im Jahr 1997 und in Nizza im Jahr 2000 nicht in der Lage, sich diesen Herausforderungen wirklich zu stellen. Ergebnis waren kaum überschaubare Verhandlungspakete, von den Regierungen der Mitgliedstaaten kleinlich zusammengeschnürt. Die Konsequenzen sind bekannt: Massive Kritik an der Rolle des Europäischen Rates und eine verstärkte öffentliche Debatte um die Zukunftstauglichkeit der Europäischen Union.
Auf ihrem Europäischen Rat von Laeken im Dezember 2001 haben die Staats- und Regierungschefs einen neuen Kurs gewagt. Sie bestätigten dabei noch einmal das Ziel: Die Europäische Union muss demokratischer, transparenter und effizienter werden. Der Weg zu diesem Ziel sollte aber nicht mehr von Regierungsbeamten hinter verschlossen Türen ausgehandelt, sondern in einer offenen Debatte erarbeitet werden. Hierfür hat der Europäische Rat von Laeken einen "Konvent zur Zukunft Europas" einberufen, der die Diskussion offen und für jedermann zugänglich führen sollte.
Dabei hat der Europäische Rat Fragen vorgegeben. Wie müssen die europäischen Institutionen aussehen, damit man auch mit über 25 Mitgliedstaaten zu klaren und gerechten Entscheidungen kommen kann? Wie kann erreicht werden, dass die Bürger europäische Entscheidungen nachvollziehen können und sich wirklich beteiligt fühlen? Wann soll die Europäische Union überhaupt zuständig sein? Und: Wie können die Bürger vor einem Ausufern der Tätigkeiten der Union geschützt werden? Sind europäische Entscheidungen noch ausreichend demokratisch legitimiert? Welche Rolle können die nationalen Parlamente in diesem Zusammenhang spielen?
Die Regierungskonferenz von Oktober 2003 bis Juli 2004 einigte sich nach mehreren Anläufen auf den Vertrag über eine Verfassung für Europa. Dieser Verfassungsvertrag ersetzt die Gesamtheit der in den letzten 50 Jahren geschlossenen Verträge, mit Ausnahme des Euratom-Vertrags. Zum ersten Mal in der Geschichte sollte das vereinte Europa eine gemeinsame Verfassung erhalten. Sie sollte bis 2007 in Kraft treten.
Die Verfassung, wie jede Änderung der Europäischen Verträge, kann jedoch erst in Kraft treten, wenn sie von jedem Unterzeichnerstaat nach dem in seiner Verfassung vorgeschriebenen Verfahren angenommen (ratifiziert) wurde. Wenn die Verfassung ratifiziert ist und alle Unterzeichnerstaaten dies offiziell mitgeteilt haben (Hinterlegung der Ratifizierungsurkunden), tritt sie in Kraft. Franzosen und Dänen lehnten die Verfassung in Volksabstimmungen im Mai und Juni 2005 ab.
Nach dem Nein der Niederländer und Franzosen zum neuen EU-Vertrag verständigten sich die Staats- und Regierungschef auf eine «Auszeit» bis Juni 2006. Die Zeit soll für "Dialog und Debatte" mit den Bürgern Europas genutzt werden. Damit verschiebt sich auch die ursprünglich für Oktober 2006 geplante Ende der Ratifizierung entsprechend. Den Staaten soll weiter freigestellt sein, ob sie den Ratifizierungsprozess fortsetzen oder anhalten. In der Krise um die EU-Verfassung wollen die 25 Regierungen nach der einjährigen Denkpause einen neuen Anlauf zur Rettung des Vertrages unternehmen.