Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP)

Wirklicher Souveränitätsverzicht fällt weiter schwer

Die Außenpolitik gehört in Europa zu den Kernelementen nationalstaatlicher Souveränität. Deshalb fällt den Mitgliedstaaten die Übertragung von Kompetenzen und das gemeinsame Handeln auf diesem Gebiet besonders schwer. Die offen zu Tage getretenen Differenzen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Bürgerkrieg in Syrien im Mai 2013 machten diese Problematik noch einmal deutlich.

Kriege in Afghanistan und in Syrien, Spannungen zwischen Israel, dem Libanon und den palästinensichen Autonomiegebieten, das Aufbegehren der Bürgerinnen und Bürger und Revolutionen in arabischen Staaten: Die Welt wird immer stärker durch viele regionale Krisenherde geprägt, die sich oft vor „der europäischen Haustür“ befinden. Von der EU wird deshalb die Übernahme weltpolitischer Verantwortung erwartet. Europa muss zur Lösung internationaler Konflikte beitragen. Gerade die Krisen und Bürgerkriege auf dem Balkan haben gezeigt, dass Frieden nur noch im Rahmen einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erreichbar ist.

Seit nunmehr fünfzig Jahren wird in Europa der Versuch gemeinsamen Handelns auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik unternommen. 1954 scheiterte die Gründung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft am französischen Widerstand. In einem nächsten Anlauf in den siebziger Jahren gelang es immerhin, unverbindliche Abstimmungsprozesse im Rahmen der „Europäische Politische Zusammenarbeit“ zu verstetigen. Erst in der „Einheitlichen Europäischen Akte“ wurden 1986 Verfahrensregeln für die EPZ vertraglich festgeschrieben. Dennoch blieb die EPZ ein eher lockerer Rahmen für Konsultation und Koordinierung.

Die Beschlüsse des Europäischen Rates von Maastricht im Dezember 1991 zur Gründung einer Politischen Union bedeuteten für die EPZ eine entscheidende Zäsur: Mit dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union am 1. November 1993 wurde die EPZ zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU fortentwickelt.

Der Übergang von der EPZ zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik war jedoch lediglich ein weiterer kleiner Schritt auf dem Weg zu einer tatsächlichen gemeinsamen Außenpolitik der EU. Nach wie vor blieben die Regeln der außenpolitischen Zusammenarbeit „intergouvernemental“ ausgestaltet: In den allermeisten Fällen mussten Entscheidungen einstimmig getroffen werden. Die Europäische Kommission erhielt zwar kein alleiniges Initiativrecht, wurde aber an allen Aspekten der Arbeit beteiligt und konnte neben den Mitgliedstaaten eigene Vorschläge machen. Darüber hinaus wurden konkrete Instrumente für die GASP festgelegt: Die Mitgliedstaaten unterrichteten sich zu außen- und sicherheitspolitischen Fragen von allgemeinem Interesse im Rat gegenseitig und konnten gemeinsame Standpunkte festlegen.

Durch den Vertrag von Amsterdam wurden die institutionellen Bestimmungen der GASP erneut fortentwickelt. Der Rat kann in einer „Gemeinsamen Strategie“ die grundlegenden Linien der gemeinsamen Politik bestimmen. Dies musste einstimmig geschehen. Zu Fragen der Ausführung konnte dagegen mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden. Nur aus sehr gewichtigen Gründen kann ein Land einen Mehrheitsbeschluss verhindern.

Darüber hinaus wurde eine Planungs- und Analyseeinheit geschaffen, um die Arbeit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu verbessern und Entscheidungen vorzubereiten.

Die Regelfinanzierung der operativen Ausgaben der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erfolgt aus dem EU-Haushalt. Schließlich kann der Rat auf Grundlage eines einfachen Beschlusses Übereinkünfte mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen abschließen.

Der Europäische Rat von Nizza (7.-9.12.2000) beschloss die Einsetzung neuer, ständig in Brüssel angesiedelter Gremien zur Stärkung der GASP und zum Aufbau der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU bleibt dennoch von allen Politikbereichen, mit denen sich die EU befasst, noch am stärksten durch zwischenstaatliche Elemente geprägt. Das Mehrheitsprinzip gewinnt weiter sehr langsam an Bedeutung.

Mit dem Vertrag von Nizza aus dem Jahr 2003 wurden weitere Änderungen zur Optimierung des Entscheidungsverfahrens eingeführt. Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee, das mittels eines Ratsbeschlusses im Januar 2001 gegründet worden war, wurde beauftragt, die politische Kontrolle und die strategische Ausrichtung der Krisenbewältigungsoperationen zu übernehmen. Die wesentlichen institutionellen Bestimmungen wurden am 19. Oktober 2007 in Lissabon unterzeichnet:
Der Vertrag von Lissabon, der am 1. Januar 2009 in Kraft trat, gab der Union eine Rechtspersönlichkeit und eine institutionelle Verkörperung ihres Außendienstes an die Hand und beseitigte die Säulenstruktur der EU. Durch den Vertrag wurde eine Reihe neuer GASP-Akteure wie etwa der Hohe Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik (der auch der Vizepräsident der Kommission ist) und der neue ständige Präsident des Rates geschaffen. Neben der Einführung des EAD wertete der Vertrag auch die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) auf, welche ein integraler Bestandteil der GASP ist.

Die Rechtsgrundlage der GASP im Vertrag von Lissabon überarbeitet. In Titel V, Artikel 21-46 EUV wurden „Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und insbesondere Bestimmungen über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik" festgelegt. Der fünfte Teil, Artikel 205-222, des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union befasst sich mit dem auswärtigen Handeln der Europäischen Union. Der siebte Teil, Artikel 346 und 347, findet ebenfalls Anwendung.

Akteure der GASP

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Quelle: Bundeszentrale für politische Bildung, Lizenz: Creative Commons

Die Europäische Union wird außenpolitisch gleich dreifach vertreten durch: den Kommissionspräsidenten, den Hohen Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik (EU-Außenminister) und den Präsidenten des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs.

Der Hohe Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik übernimmt sowohl die Aufgaben des außenpolitischen Beauftragten des EU-Rats als auch jene des EU-Kommissars für Außenbeziehungen («Doppelhut»). Er ist Mitglied und Vizepräsident der Kommission und leitet den diplomatischen Dienst der EU.

Der Rat beauftragt den Hohen Vertreter, die Beschlüsse umzusetzen. Hierfür steht ihm ein Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD) zur Verfügung, der aus Mitarbeitern der Europäischen Kommission, des Generalsekretariats des Rates sowie aus Diplomaten aus den Mitgliedstaaten besteht. Zum EAD gehören auch die Vertretungen der Europäischen Kommission in aller Welt und so zu EU-Botschaften wurden.

In die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sind alle Akteure des außenpolitischen Handelns der Regierungen eingebunden:

• Die Staats- und Regierungschefs als "Europäischer Rat". Sie legen die allgemeinen Grundsätze und Leitlinien der GASP fest. Sie können einstimmig gemeinsame Strategien beschließen, die für alle Staaten bindend sind und von der EU durchgeführt werden.
• Die Außenminister, die monatlich unter Anwesenheit eines Mitglieds der Europäischen Kommission im Rat zusammentreten. Der Rat kann auf der Basis einer gemeinsamen Strategie mit qualifizierter Mehrheit gemeinsame Standpunkte oder Aktionen beschließen. Die gemeinsame Aktion ist das stärkste Instrument gemeinsamen Handelns in der Außenpolitik. Solche Aktionen können sowohl politische als auch andere, z. B. militärische Maßnahmen einschließen. Für Beschlüsse, die nicht auf einer gemeinsamen Strategie beruhen, ist Einstimmigkeit erforderlich.
• Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) mit Sitz in Brüssel, das die Tagesarbeit leistet. Die Mitglieder des PSK erhalten ihre Weisungen direkt aus den Außenministerien der Mitgliedstaaten, die ihrerseits über die "Europäischen Korrespondenten" ständig miteinander in Kontakt stehen.
• Experten aus den nationalen Ministerien, die unter Leitung des PSK in Arbeitsgruppen Spezialthemen beraten, etwa die Bekämpfung des internationalen Terrorismus oder Probleme auf dem Balkan oder im Nahen Osten.
• Die Botschafter der Mitgliedstaaten und die Delegationen der Europäischen Kommission überall in der Welt und bei internationalen Organisationen; sie arbeiten im Rahmen der GASP eng zusammen und stimmen sich gegenseitig ab.
• Es bleibt bei den stark eingeschränkten Möglichkeiten des Europäischen Parlaments, das im wesentlichen auf Konsultationsrechte beschränkt ist. Über das Haushaltsrecht kann das Parlament dennoch einen gewissen Druck ausüben.

Bei allen Beschlüssen, für die Einstimmigkeit vorgeschrieben ist, kann ein Mitgliedstaat sich der Stimme enthalten; er kann damit aber Beschlüsse nicht verhindern (man spricht von "konstruktiver Enthaltung"). Das Land, das sich der Stimme enthalten hat, ist nicht verpflichtet, diesen Beschluss durchzuführen, akzeptiert aber, dass er für alle anderen Staaten bindend ist und unterlässt alles, was die Ausführung des Beschlusses durch die anderen Staaten behindern könnte.

Der ständigen Information rund um die Uhr dient ein eigens für die GASP eingerichtetes und zentral von Brüssel aus gesteuertes Kommunikationsnetz; es verbindet die Außenministerien, die Europäische Kommission und das Ratssekretariat in Brüssel miteinander.

Die einer Ratsentscheidung vorausgehende Abstimmung innerhalb der EU über gemeinsame außen- und sicherheitspolitische Maßnahmen erfolgt in GASP-Arbeitsgruppen, in den Sitzungen der für die GASP zuständigen Botschaftsräte an den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten in Brüssel sowie in den Sitzungen des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees (PSK). Das PSK kann in zwei Formationen zusammentreten: Regelmäßig treffen sich in Brüssel die PSK-Vertreter der Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten, beim PSK im Hauptstadtformat kommen die Politischen Direktoren der Außenministerien zusammen. Daneben besteht die Möglichkeit, über ein besonderes Informationsnetz zwischen den EU-Hauptstädten Nachrichten und Stellungnahmen, sogenannte COREUs ("CORrespondance EUropéenne"), auszutauschen. Dies ermöglicht eine laufende Abstimmung zu den aktuellen Fragen der GASP.

Ziele der GASP
Die Grundsätze, von denen sich die EU bei ihrem auswärtigen Handeln leiten lässt, werden in Artikel 21 EUV dargelegt und beschrieben als jene, „die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts." Für die GASP wurden acht Ziele formuliert, um:

• ihre Werte, ihre grundlegenden Interessen, ihre Sicherheit, ihre Unabhängigkeit und ihre Unversehrtheit zu wahren;
• Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte und die Grundsätze des Völkerrechts zu festigen und zu fördern;
• nach Maßgabe der Ziele und Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen sowie der Prinzipien der Schlussakte von Helsinki und der Ziele der Charta von Paris, einschließlich derjenigen, die die Außengrenzen betreffen, den Frieden zu erhalten, Konflikte zu verhüten und die internationale Sicherheit zu stärken;
• die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern zu fördern mit dem vorrangigen Ziel, die Armut zu beseitigen;
• die Integration aller Länder in die Weltwirtschaft zu fördern, unter anderem auch durch den schrittweisen Abbau internationaler Handelshemmnisse;
• zur Entwicklung von internationalen Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Qualität der Umwelt und der nachhaltigen Bewirtschaftung der weltweiten natürlichen Ressourcen beizutragen, um eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen;
• den Völkern, Ländern und Regionen, die von Naturkatastrophen oder von vom Menschen verursachten Katastrophen betroffen sind, zu helfen; und
• eine Weltordnung zu fördern, die auf einer verstärkten multilateralen Zusammenarbeit und einer verantwortungsvollen Weltordnungspolitik beruht.

Instrumente der GASP
Über die GASP wird im "Rat Allgemeine Angelegenheiten" entschieden, in dem die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten zusammentreffen. Der Rat tagt in der Regel einmal monatlich; er verfügt im Bereich der GASP über drei Instrumente:

Der Gemeinsame Standpunkt (Art. 15 EUV): In gemeinsamen Standpunkten wird ein für die Mitgliedstaaten verbindliches "Konzept der Union für eine bestimmte Frage geographischer oder thematischer Art" bestimmt. Die Mitgliedstaaten "tragen dafür Sorge, daß ihre einzelstaatliche Politik mit den gemeinsamen Standpunkten in Einklang steht." Die Annahme Gemeinsamer Standpunkte erfolgt in der Regel einstimmig, außer wenn es hierbei um die Umsetzung einer „Gemeinsamen Strategie“ geht.

Die Gemeinsame Aktion (Art. 14 EUV): Gemeinsame Aktionen werden verabschiedet, wenn die Union auf einem konkreten Gebiet der Außenpolitik operativ tätig werden will (Entsendung von Wahlbeobachtern, Ernennung eines Sonderbeauftragten, Verhängung bestimmter Sanktionen). In dem Text der Gemeinsamen Aktion werden die Ziele, die Mittel und der Zeitraum, auf den sich die Gemeinsame Aktion bezieht, benannt. Die Entscheidung über eine Gemeinsame Aktion erfolgt einstimmig, mit Ausnahme der Fälle, in denen es um die Durchführung einer Gemeinsamen Strategie geht.

Die Gemeinsame Strategie (Art. 13 EUV i.V. mit Art. 23 Abs. 2 EUV): Das Instrument der Gemeinsamen Strategie ist mit dem Vertrag von Amsterdam neu geschaffen worden. Ziel war es, eine Form des EU-internen Rechtsakts zu schaffen, der die Mitgliedstaaten in ihren Politiken noch stärker als bisher auf eine gemeinsame EU-Linie festlegen und damit zu größerer Kohärenz der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beitragen kann. Diese Strategien können ein umfassendes Konzept der Union zu einem bestimmten Bereich (geographisch oder thematisch) ihrer Außenpolitik enthalten. Zu dessen Umsetzung wird in der Strategie eine Reihe konkreter Maßnahmen verbindlich festgeschrieben. Die Strategie wird einstimmig durch den Europäischen Rat (Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten) beschlossen. Weitere Maßnahmen zur Umsetzung (Gemeinsame Standpunkte oder Gemeinsame Aktionen) können dagegen vom Allgemeinen Rat mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden.

Die Erklärungen: Außerdem gibt die Union regelmäßig wertende Erklärungen zu aktuellen politischen Ereignissen ab (sie verurteilt zum Beispiel die Anwendung der Todesstrafe in einem Staat oder begrüsst den friedlichen Verlauf von Parlamentswahlen in einem anderen), die die Mitgliedstaaten politisch binden. Die der EU assoziierten Staaten können sich solchen Erklärungen, aber auch Gemeinsamen Standpunkten und Gemeinsamen Aktionen, anschließen und sind dann durch diese ebenfalls unmittelbar gebunden.

Beschlüsse fassen
Beschlüsse sind nach wie vor fest an die Vorschrift der Einstimmigkeit gebunden - äußerst komplex und ziemlich unflexibel. Absatz 1 des neuen Artikels 23 (J.13) schreibt als allgemeine Regel für die GASP Einstimmigkeit mit konstruktiver Enthaltung vor: Die Stimmenthaltung von Mitgliedern steht dem Zustandekommen der Beschlüsse nicht entgegen. Absatz 2 des Artikels 23 sieht für auf einer gemeinsamen Strategie beruhende gemeinsame Aktionen, gemeinsame Standpunkte oder Beschlüsse sowie für einen Beschluss zur Durchführung einer gemeinsamen Aktion oder eines gemeinsamen Standpunkts die qualifizierte Mehrheit vor, es sei denn, dass ein Mitgliedstaat aus wichtigen Gründen der nationalen Politik vorher erklärt, dass er die Absicht hat, einen dieser Beschlüsse abzulehnen. In diesem Fall kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit verlangen, dass die Frage zur einstimmigen Beschlussfassung an den Europäischen Rat verwiesen wird.

Die parlamentarische Kontrolle und die Rolle der Europäischen Kommission
Der neue Artikel 21 (J.11) sieht für das Europäische Parlament lediglich eine beratende Rolle vor. Der Vorsitz und die Kommission unterrichten das Europäische Parlament regelmäßig über die Entwicklung der GASP. Das Europäische Parlament kann Anfragen oder Empfehlungen an den Rat richten und einmal jährlich eine Aussprache über die diesbezüglich erzielten Fortschritte führen.