Hoheitsrechte

Die Methode der Integration

Hoheitsrechte sind die Befugnisse des Staates, die sein „Funktionieren“ erst ermöglichen. Dazu zählen das Recht, Gesetze zu erlassen, das Recht, Gesetzesverstöße zu verfolgen und zu bestrafen, das Recht, sich gegen Angriffe zu verteidigen und das Recht, Steuern zu erheben, um damit Staatsausgaben zu finanzieren. Die Hoheitsrechte werden nach außen durch das Völkerrecht, nach innen durch die Verfassung und Gesetze begrenzt.

Damit das EU-Recht für die einzelnen Mitgliedstaaten gültig sein kann, muss jedes Land bestimmte Hoheitsrechte auf die Organe der Europäischen Union übertragen. In der Bundesrepublik Deutschland ermöglicht Artikel 24 des Grundgesetzes diese Form der Übertragung von Hoheitsrechten.

Im Zusammenhang mit der Zustimmung zum Vertrag über die Europäische Union wurde auch Artikel 23 des Grundgesetzes neugefasst. Darin wird die deutsche Mitwirkung an einer Europäischen Union festgeschrieben und das Mitspracherecht der Bundesländer in EU-Angelegenheiten geregelt.

Seit Bestehen der Europäischen Gemeinschaft haben sich die Bereiche, in denen die Staaten Entscheidungsbefugnisse übertragen haben, immer mehr erweitert. Inzwischen reichen sie bis zum Umweltschutz (Umwelt), zur Forschung und Entwicklung, Gesundheitspolitik (Gesundheit) oder Telekommunikation.

In vielen Bereichen hat die EU allerdings keine alleinige Regelungskompetenz, sondern lediglich die Möglichkeit, bestimmte Ziele durch Programme und Aktionen zu fördern.

Wie werden Hoheitsrechte übertragen?
Es gibt drei Formen der Übertragung von Hoheitsrechten:

Bei der „Koordinierung“ kommen die Staaten überein, ihr Handeln in bestimmten Politikbereichen miteinander abzustimmen und sich gegenseitig über ihr Vorgehen zu unterrichten.
Bei der „Kooperation“ fassen die Staaten gemeinsam Beschlüsse zu vertraglich bestimmten Bereichen. Die Beschlüsse sind bindend und müssen in nationales Recht umgesetzt werden.
Bei der „Integration“ übertragen Staaten nicht nur das Recht, Beschlüsse zu fassen, die für alle verbindlich sind, sondern auch die Befugnisse, diese Beschlüsse auszuführen oder wenigstens ihre Umsetzung zu überwachen.

Dies ist auch der Weg der europäischen Integration. In der Europäischen Union bereiten die Organe der EU gemeinsame Beschlüsse vor, sorgen für deren korrekte Umsetzung und überwachen die Einhaltung des Unionsrechts.

Subsidiarität
Um europäische Politik so bürgernah wie möglich zu gestalten, sieht der Vertrag über die Europäische Union allerdings vor, dass Entscheidungen so weit wie möglich den Staaten, Regionen und Gemeinden überlassen bleiben (Subsidiarität). Diese Ebenen behalten grundsätzlich ihre Rechte. Die EU handelt nur, wenn die anderen Ebenen nicht in der Lage sind, bestimmte Aufgaben sinnvoll zu erfüllen. Auf diese Weise wird verhindert, dass die Organe der EU zu viele Bereiche regeln: Das sichert die Eigenständigkeit der Mitgliedstaaten.

Eingrenzung der Kompetenzen der EU
Weder die Verträge zur Gründung der EG noch der Gründungsvertrag der EU erteilen den Gemeinschaftsorganen eine generelle Befugnis zum Erlaß aller zur Verwirklichung der Vertragesziele erforderlichen Maßnahmen, sondern legen in den jeweiligen Kapiteln den Umfang der Befugnisse zum Tätigwerden im einzelnen fest (Prinzip der begrenzten Ermächtigung). Dieser Weg ist von den Mitgliedstaaten deshalb gewählt worden, um den Verzicht auf eigene Befugnisse überschaubar und kontrollierbar zu machen. Der materielle Umfang der Einzelermächtigungen ist, je nach der Art der der EU und der EG übertragenen Aufgabenbereiche, unterschiedlich weit gefaßt.

Im Rahmen der EG ist der Umfang der Befugnisse etwa sehr weit gefaßt im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik, wo alle zweckdienlichen Vorschriften erlassen werden können (Artikel 71 Absatz 1 EG-Vertrag), auf dem Gebiet der Landwirtschaftspolitik (Artikel 34 Absatz 2 EG-Vertrag) sowie im Bereich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Artikel 40 EG-Vertrag), wo alle erforderlichen Maßnahmen erlassen werden können. Dagegen ist der Handlungsspielraum der EG und ihrer Organe etwa im Wettbewerbsrecht (Artikel 81 f. EG-Vertrag), bei der Kultur- und Bildungspolitik (Artikel 150 und 151 EG-Vertrag), der Gesundheits- und Verbraucherschutzpolitik (Artikel 152 und 153 EG-Vertrag) oder der Umweltpolitik (Artikel 175 EG-Vertrag) durch eng umschriebene Voraussetzungen eingeschränkt.

Über diese speziellen Handlungsbefugnisse hinaus eröffnen die Gemeinschaftsverträge den Gemeinschaftsorganen auch dann die Möglichkeit zum Tätigwerden, wenn dies erforderlich erscheint, um eines der Vertragesziele zu verwirklichen (Artikel 308 EG-Vertrag, 203 EAG-Vertrag, Artikel 95 Absatz 1 EGKS-Vertrag – subsidiäre Handlungsermächtigung). Damit wird den Organen allerdings keine generelle Ermächtigung erteilt, die die Wahrnehmung von Aufgaben ermöglicht, die außerhalb der von den Verträgen vorgegebenen Ziele liegen.

Auch ist es den Gemeinschaftsorganen nicht möglich, unter Berufung auf die subsidiäre Handlungsermächtigung ihre eigenen Kompetenzen auf Kosten der Mitgliedstaaten zu erweitern. In der Praxis sind die Möglichkeiten dieser Ermächtigung immer häufiger genutzt worden, da sich der EG im Laufe der Zeit immer neue Aufgaben stellten, die man bei Abschluß der Gründungsverträge noch nicht vorhergesehen hatte und für die deshalb entsprechende Einzelermächtigungen in den Verträgen fehlten. Hinzuweisen ist vor allem auf die Bereiche des Umwelt- und Verbraucherschutzes, die seit 1973 zahlreich verabschiedeten Forschungsprogramme außerhalb der Europäischen Atomgemeinschaft oder die Errichtung des Europäischen Regionalfonds, der dazu beitragen soll, den Abstand zwischen den entwickelten und unterentwickelten Gebieten in der EU zu verringern. Für die genannten Bereiche sind inzwischen jedoch durch die Einheitliche Europäische Akte und den EU-Vertrag spezielle Ermächtigungen im EG-Vertrag vorgesehen worden. Mit diesen ausdrücklichen Regelungen der Kompetenz der EG hat die praktische Bedeutung der subsidiären Handlungsermächtigung erheblich abgenommen.

Im Rahmen der zweiten und dritten Säule der EU (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie justitielle und polizeiliche Zusammenarbeit in Strafsachen) sind die Befugnisse der Gemeinschaftsorgane auf die Förderung und Unterstützung der durch die Mitgliedstaaten selbst im Europäischen Rat formulierten und gestalteten Zusammenarbeit beschränkt. Es hat hier keine vollständige oder auch nur teilweise Übertragung der Befugnisse von den Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaftsorgane stattgefunden; vielmehr bleiben die originären Zuständigkeiten in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der justitiellen und polizeilichen Zusammenarbeit in Strafsachen bei den Mitgliedstaaten, die sich allerdings im Rahmen der EU unter Nutzung der institutionellen Struktur der EG zur weitgehenden Zusammenarbeit und zu einem gemeinsamen Vorgehen verpflichtet haben.