Innen- und Justizpolitik

Der langsame Übergang zum gemeinsamen Handeln

Bereits 1976 haben die Staaten der Europäischen Union begonnen, ihre Zusammenarbeit im Bereich der Innen- und Justizpolitik zu verstärken. Die EG-Innenminister trafen sich damals in Rom und gründeten die TREVI-Gruppe. Sie befasste sich mit Problemen des Terrorismus, des Radikalismus, des Extremismus und des internationalen Verbrechens. Ende der achtziger Jahre wurde die Zusammenarbeit intensiviert.

Der Vertrag über die Europäische Union hat wichtige Bereiche der Innen- und Justizpolitik zur „Angelegenheit von gemeinsamem Interesse“ erklärt:

Asylpolitik,
Vorschriften über das Überschreiten der Außengrenzen der Europäischen Union und die entsprechenden Kontrollen,
Einwanderungspolitik und die Politik gegenüber den Staatsangehörigen dritter Länder,
Drogenbekämpfung,
Bekämpfung von Betrügereien im internationalen Bereich,
Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen und im Zollwesen,
polizeiliche Zusammenarbeit (Terrorismus, Drogenhandel, internationale Kriminalität), insbesondere der Aufbau von Europol (System zum Austausch von Informationen im Rahmen eines Europäischen Polizeiamtes).

In diesen Bereichen entschieden die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nach zwischenstaatlichen Verfahren (Regierungszusammenarbeit). Sie konnten im Rat einstimmig gemeinsame Standpunkte festlegen, gemeinsame Maßnahmen beschließen oder ratifizierungsbedürftige Übereinkommen schließen.

Mit dem am 1. Mai 1999 in Kraft getretenen Vertrag von Amsterdam sind wesentliche Bereiche der Justiz- und Innenpolitik, die bisher unter das Verfahren der Regierungszusammenarbeit fielen, in den Gemeinschaftsrahmen überführt worden.

Der Vertrag von Amsterdam verbessert damit die Verfahren der Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik. Ziel ist der „Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“. In den Bereichen

Visa, Asyl und Einwanderung,
Kontrollen an den Außengrenzen und
Zusammenarbeit der Justiz in Zivilsachen

wird jetzt nach einem wesentlich effizienteren Verfahren als bisher entschieden. Grundsätzlich gelten dabei die Entscheidungsmechanismen des Gemeinschaftsrechts. Dabei erhalten auch die Mitgliedstaaten neben der Europäischen Kommission ein Initiativrecht. Während einer Übergangsfrist von fünf Jahren entscheidet der Rat einstimmig, danach ist ein Übergang zu Mehrheitsentscheidungen und zur Mitentscheidung des Europäischen Parlaments möglich.

Der Vertrag von Amsterdam sieht auch die Straffung der Verfahren und Instrumente der polizeilichen und strafjustitiellen Zusammenarbeit vor. Die Möglichkeiten richterlicher Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof sind gestärkt worden.

Europol

Aufgabe von Europol ist die Verhütung schwerer internationaler Verbrechen. Neben der Bekämpfung

des Drogenhandels,
des illegalen Handels mit radioaktiven und nuklearen Substanzen,
der Schleuser-Kriminalität,
der Kraftfahrzeugverschiebung,
des Menschenhandels (einschließlich Kinderpornografie),
des Terrorismus sowie
der Falschgeldkriminalität und Zahlungskartenkriminalität

ist Europol auch für die Bekämpfung von Kapital-, Vermögens- und Umweltdelikten zuständig. Dazu gehören auch der illegale Handel mit Organen, die Computerkriminalität sowie der illegale Handel mit Hormonen oder bedrohten Tier- und Pflanzenarten. Die mit diesen Straftaten verbundene Geldwäsche wird ebenfalls erfasst, wird aber künftig einen eigenen Zuständigkeitsbereich darstellen. Dabei unterstützt Europol die Behörden der EU-Mitgliedstaaten insbesondere durch die Beschleunigung des Austauschs von Informationen.

Im Juli 1995 haben die EU-Mitgliedstaaten das Europol-Übereinkommen unterzeichnet, im Oktober 1998 trat es in Kraft. 2003 soll der Mitarbeiterbestand aus allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union bei Europol auf 460 ansteigen. Die Mitgliedstaaten haben im Rahmen des Vertrags von Amsterdam die Stellung der europäischen Polizeibehörde Europol gestärkt.

Europol ist keine Institution der Europäischen Union, wie etwa der Europäische Gerichtshof, sondern Ausdruck der intergouvernementalen Zusammenarbeit. Neben der Zusammenarbeit der 15 EU-Mitgliedstaaten unter dem Europol-Dach sieht das Übereinkommen vor, dass Europol mit anderen Staaten und internationalen Organisationen Kooperationsbeziehungen unterhalten kann. Bisher wurden bereits Kooperationsverträge mit Island, Norwegen, Estland, Polen, Ungarn, Slowenien, den USA, der IKPO-Interpol, der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht und der Europäischen Zentralbank geschlossen.

Europol trägt dazu bei, dem zusammenwachsenden Europa in Fragen der Inneren Sicherheit ein wirkungsvolles Instrument zur Kriminalitätsbekämpfung an die Hand zu geben. Als Zentralstelle für polizeiliche Informationen hat sie operative, strategische und technische Informationen, die das polizeitaktische Vorgehen bestimmen, schnell und sicher anzubieten. Sie hat jedoch keine Ermittlungszuständigkeiten und nimmt keine Fahndungsaufgaben wahr. Dafür sind im Rahmen der Europol-Kooperation von den EU-Mitgliedstaaten Nationale Stellen eingerichtet; in Deutschland ist es das Bundeskriminalamt. Im Außenverhältnis ist es die einzige Verbindungsstelle zwischen Europol und den Zentralstellen der übrigen Mitgliedstaaten. Im Innenverhältnis sorgt es für den Informationsfluss zwischen Europol und den Länderpolizei- Zoll- und Grenzschutzbehörden.

Eurojust
Um die Zusammenarbeit bei der Verbrechensbekämpfung zu intensivieren, haben die Staats- und Regierungschefs der EU bei ihrem Gipfeltreffen im finnischen Tampere 1999 beschlossen, Eurojust einzurichten. Diese Einrichtung, die ihren Sitz in Den Haag hat, verstärkt die justizielle Zusammenarbeit und koordiniert die Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen bei Schwerkriminalität im Hoheitsgebiet der verschiedenen EU-Staaten.

Eurojust ist ein Organ der Europäischen Union mit eigener Rechtspersönlichkeit. Jeder Mitgliedstaat muss ein nationales Mitglied benennen, das die Eigenschaft eines Staatsanwalts, Richters oder Polizeibeamten mit gleichwertigen Befugnissen besitzt. Eurojust greift ein, wenn im Bereich der schweren Kriminalität mindestens zwei Mitgliedstaaten betroffen sind. Es soll

die Koordinierung der zuständigen Behörden in den EU-Staaten fördern und
die internationale Rechtshilfe sowie die Erledigung von Auslieferungsersuchen erleichtern
Der Zuständigkeitsbereich von Eurojust erstreckt sich u.a. auf die Kriminalitätsformen und Straftaten, die in die Zuständigkeit von Europol fallen, z.B. Terrorismus, Drogen- und Menschenhandel, Geldfälschungen und Geldwäsche, auch Computerkriminalität, Betrug und Korruption, Waschen von Erträgen aus Straftaten und organisierte Kriminalität.

Eurojust kann seine Aufgaben über eines oder mehrere nationale Mitglieder oder als Kollegium wahrnehmen. So kann Eurojust die Behörden der betroffenen Mitgliedstaaten auffordern,

Ermittlungen zu führen oder die Strafverfolgung aufzunehmen;
ein gemeinsames Ermittlungsteam einzusetzen.

Schengen: Modell für die EU
Auf konkrete Maßnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit haben sich die Unterzeichnerstaaten des Schengener Abkommens geeinigt. An den Grenzen zwischen Frankreich, Belgien, den Niederlanden, Deutschland, Luxemburg, Spanien und Portugal gibt es seit dem 26. März 1995 keine Personengrenzkontrollen mehr. Österreich und Italien wenden die Regelungen des Durchführungsübereinkommens seit 1. April 1998 vollständig an. In Griechenland wurden die Grenzkontrollen zu den übrigen Mitgliedstaaten zum 1. Januar 2000 aufgehoben. Dänemark, Finnland und Schweden sowie die Staaten der nordischen Passunion Norwegen und Island folgten.

Die Schengen-Zusammenarbeit ist durch den Vertrag von Amsterdam in den Rahmen der Europäischen Union überführt worden. Die Schengen-Staaten setzen auf der Grundlage eines besonderen Protokolls zum Vertrag von Amsterdam ihre Zusammenarbeit fort.

Europäischer Haftbefehl
Der «Europäische Haftbefehl» ist ein wichtiger Schritt hin zu einem einheitlichen europäischen Rechtsraum. EU-Staaten können damit einander Staatsangehörige zur Strafverfolgung ausliefern. Auslieferungen zwischen den 25 EU-Mitgliedsstaaten sollen beschleunigt und damit auch die Bekämpfung des Terrorismus verbessert werden. Bislang musste in einem komplizierten Verfahren geprüft werden, ob ein Verdächtiger oder Verurteilter von einem EU-Staat an den anderen übergeben werden kann. Künftig soll beispielsweise ein deutscher Haftbefehl wegen Terrorverdachts in jedem anderen Mitgliedsland unproblematisch vollzogen und der Verdächtige an die deutschen Behörden übergeben werden

Bei dem Europäischen Haftbefehl handelt es sich um eine justizielle Entscheidung, die in einem Mitgliedstaat ergangen ist und die Festnahme oder Übergabe einer gesuchten Person durch einen anderen Mitgliedstaat zur Strafverfolgung oder zur Vollstreckung einer Freiheitsstrafe ermöglicht. Der Europäische Haftbefehl ersetzt die bisherigen Auslieferungsverfahren und erleichtert dadurch die Zusammenarbeit zwischen den Justizbehörden der Mitgliedstaaten. Er beruht auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Strafsachen.

Gemeinsame Visa-Politik der EU-Staaten stößt auf neue Probleme
Die Strategie der EU-Staaten zur Abwehr trickreicher Visa-Antragsteller stößt auf immer neue Schwierigkeiten. Gemeinsame Regeln für die Vergabe der Einreise-Erlaubnisse haben den gewünschten Effekt verfehlt. Abgelehnte Bewerber ziehen im so genannten Visa-Shopping von einem Konsulat zum nächsten oder ändern gar ihre Identität. «Leider bekommt man in einigen Ländern für nur 100 Dollar (gut 75 Euro) einen neuen, echten Pass mit einem neuen Namen», klagten Fachleute der EU-Kommission in Brüssel.

Hinzu kommen nun unerwartete Probleme mit der technischen Antwort der 13 EU-Staaten plus Island und Norwegen, die seit fast zehn Jahren nach dem Schengen-Abkommen zu einem grenzfreien Raum zusammengeschlossen sind. Eine gemeinsame Datenbank soll von 2007 an
dafür sorgen, dass jedes Schengenland von den abgelehnten Visa-Anträgen eines anderen Mitgliedstaats erfährt. Dazu werdenFingerabdruck und Gesichtsform elektronisch gespeichert. Diese biometrischen Daten sollten zur einfacheren Grenzkontrolle auch in den Visa-Aufklebern selbst aufgenommen werden.

«Nach heutigem Stand der Technik ist das nicht machbar», räumten die zuständigen Kommissionsbeamten nun ein. Mehrere Visa-Aufkleber in einem Reisepass würden zu «Interferenzen», also Datensalat, bei der Abfrage führen. Nun denken die Experten über Alternativen nach. Die Kommission meint, die biometrischen Daten jedes Visums könnten unter einer Kennnummer gespeichert und bei der Grenzkontrolle abgerufen werden. Manche EU-Staaten forderten hingegen eine «Smartcard» mit Computerchip ähnlich einer Bankkarte für jeden Einreisenden.

Die Smartcard würde aber teuer, warnen die Brüsseler Experten. Die Kosten für das Visa-Informationssystem (VIS) sind ohnehin kaum absehbar. Aufbau und Betrieb der Zentralstelle sollen bis 2013 rund 153 Millionen Euro verschlingen. Zusätzlich muss jedes Schengenland alle seine Übergänge an Außengrenzen und sämtliche Konsulate, die Visa ausstellen, mit der passenden Technik ausrüsten und vernetzen. Und dies für rund neun Millionen Reisende, die - nach Zahlen von 2001 - pro Jahr mit einem gültigen Visum in die Schengenzone kommen.

Die EU-Kommission treibt die Pläne trotz der Kosten weiter voran, weil die Schengenstaaten eine genaue Kontrolle über die Einreisenden aus den derzeit 134 Staaten mit Visumzwang wünschen. Die meisten Einwanderer, die ohne gültige Papiere in der EU leben, haben Europa nämlich nicht versteckt auf den Ladeflächen von Lastwagen oder als Bootsflüchtlinge über das Mittelmeer erreicht. Im Regelfall reisten sie legal mit dem Touristenvisum eines EU-Landes ein, sind nur nach der Besuchsfrist nicht wieder zurückgekehrt.

Mit Kritik, das VIS-Konzept erhöhe die Mauern der «Festung Europa» weiter, gehen die Kommissionsfachleute ganz offen um: «Es ist wahr, dass dies ein Aspekt ist.» Der Datenabgleich solle die Grundlage für Entscheidungen über Visa-Anträge weiter verbessern. Das gelte für Ablehnungen, aber auch für positive Bescheide. Menschen, die aus geschäftlichen oder familiären Gründen häufiger die EU besuchen, könnten von dem Verfahren durchaus profitieren.