Vertrag von Amsterdam

Im Focus: Effiziens der Institutionen, Außenpolitik und Beschäftigung

Der Vertrag von Amsterdam wurde von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union am 16. und 17. Juni 1997 verabschiedet. Am 1. Mai 1999 ist diese dritte umfassende Änderung der EG-Gründungsverträge in Kraft getreten (Einheitliche Europäische Akte, Vertrag über die Europäische Union).

Die Regierungskonferenz, die am 29. März 1996 in Turin eröffnet wurde, stand am Anfang einer entscheidenden Phase für die Zukunft des europäischen Einigungsprozesses. Ihre Aufgabe war nicht nur die im Vertrag über die Europäische Union vorgesehene Revision des Vertragswerks. Sie sollte auch die Grundlagen für eine bürgernahe, starke und handlungsfähige EU schaffen, die bereit und in der Lage ist, neue Mitglieder aufzunehmen.

Der Vertrag von Amsterdam
- macht die Beschäftigungspolitik und Bürgerrechte zu zentralen Anliegen der EU,
- beseitigt die letzten Hindernisse für die Freizügigkeit und stärkt die innere Sicherheit,
- ermöglicht der EU, in der Welt mit einer Stimme zu sprechen,
- gestaltet angesichts der bevorstehenden Erweiterung die Institutionen der europäischen Union effizienter.

Damit wird durch den Vertrag von Amsterdam der Inhalt des Vertrags von Maastricht in fünf großen Bereichen geändert und weiterentwickelt:
- Freiheit, Sicherheit und Recht;
- Unionsbürgerschaft;
- Außenpolitik;
- Organe der Union;
- verstärkte Zusammenarbeit.
Er enthält darüber hinaus Bestimmungen zur Vereinfachung und Neukodifizierung der Verträge.

Die Union und die Bürger: Mehr Demokratie
Die Rechte des Europäischen Parlaments wurden in Amsterdam erheblich erweitert. Schon der Vertrag von Maastricht räumte dem Europäischen Parlament das Recht ein, in einer begrenzten Anzahl von Bereichen gleichberechtigt mit dem Rat mitzuentscheiden. In vielen anderen Politikbereichen behielt jedoch der Rat das letzte Wort. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam wurde das „Verfahren der Mitentscheidung“ auf fast alle Bereiche ausgedehnt, in denen der Rat mehrheitlich entscheidet. Weitere Fortschritte wurden mit der Straffung der Entscheidungsverfahren erzielt (Gesetzgebungsverfahren).

Beschäftigung: neues Gemeinschaftsziel
Die hohe Zahl der Arbeitslosen, davon ein Großteil Langzeitarbeitslose, machen die Bekämpfung zum derzeit wohl drängendsten Problem in der EU. In Amsterdam haben die Staats- und Regierungschefs deshalb beschlossen, in der Beschäftigungspolitik in Zukunft enger zusammenzuarbeiten. Ein neues Beschäftigungskapitel wurde in den Vertrag aufgenommen. Das Ziel eines „hohen Beschäftigungsniveaus“ ist nun eines der Hauptanliegen der europäischen Politik. Zwar wird nach wie vor jeder Staat selbst über seine Beschäftigungspolitik entscheiden. Die Mitgliedstaaten richten sich dabei aber an einer koordinierten Beschäftigungsstrategie auf europäischer Ebene aus.

Der Rat beschließt gemeinsame politische Leitlinien auf Grundlage jährlicher Berichte über die Beschäftigungslage. Er kann auch Empfehlungen an die einzelnen Mitgliedstaaten richten. Das Sozialabkommen, das bisher nur in einem Protokoll dem Maastrichter Vertrag angefügt war, wurde in Amsterdam in den EG-Vertrag aufgenommen.

Innen- und Justizpolitik: Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
In einem freien Europa ohne Grenzkontrollen spielt das Thema „Innere Sicherheit“ eine besonders wichtige Rolle. Mit den in Amsterdam beschlossenen Vertragsänderungen wurde ein großer Teil der Bestimmungen zur Innen- und Justizpolitik in den Gemeinschaftsrahmen überführt. Bei der Inneren Sicherheit, der Asyl-, Flüchtlings-, Einwanderungs- und Visumspolitik sowie Fragen der Kontrollen an den Außengrenzen der Union wollen die Mitgliedstaaten gemeinsame Regeln finden.

Konkret heißt das: Die Organe der Europäischen Union sind am Entscheidungsprozess beteiligt und der Europäische Gerichtshof übernimmt seine Kontrollfunktionen. Entscheidungen in Fragen der Asyl- und Einwanderungspolitik sind zunächst nur einstimmig möglich. Fünf Jahre nach Inkrafttreten des Vertrages wird geprüft, ob Mehrheitsentscheidungen sinnvoll sind. Darüber hinaus sind die Bestimmungen des Abkommens von Schengen in den Rahmen des Gemeinschaftsrechts überführt worden. Damit wurde das freie Überqueren der Grenzen zum allgemeinen Bürgerrecht. Großbritannien und Irland behalten ihre Grenzkontrollen vorerst bei, können aber jederzeit teilnehmen.

Europol
Der europaweit wachsenden Bedrohung durch international organisierte Kriminalität, Drogenhandel und Terrorismus soll gemeinsam begegnet werden. Die Kompetenzen der Europäischen Polizeibehörde, Europol, sind deshalb in Amsterdam gestärkt worden. Sie erhält auch operative Befugnisse. Die Zusammenarbeit der Polizei- und Justizbehörden in Strafsachen bleibt nach wie vor Sache der Mitgliedstaaten, soll aber verbessert werden - etwa bei der Verfolgung des Terrorismus, der organisierten Kriminalität, des Drogen- und Waffenhandels.

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Mit dem Vertrag von Maastricht wurden der Europäischen Union neue außen- und sicherheitspolitische Zuständigkeiten übertragen. Jedoch gelten für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) besondere Regeln: Sie unterliegt dem Verfahren der Regierungszusammenarbeit; Entscheidungen können in aller Regel nur einstimmig gefasst werden.

Bei der Regierungskonferenz 1996 ging es darum, die Planungs- und Entscheidungsprozesse im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik effizienter und die Union damit handlungsfähiger zu machen.

Nach den in Amsterdam vereinbarten Vertragsänderungen blieb es zunächst dabei bleiben, dass der Rat grundsätzliche Fragen einstimmig beschließen muss. Über die Umsetzung der gefassten Beschlüsse sollte dagegen eine Mehrheit entscheiden können; nur aus wichtigen Gründen sollte ein Mitgliedstaat einen Mehrheitsbeschluss verhindern können.

Eine neue Strategieplanungs- und Analyseeinheit sollte darüber hinaus die Entscheidungen des Rates vorbereiten und planen helfen. Sie wird vom Generalsekretär des Rates geleitet, der die Aufgabe eines „hohen Vertreters für die GASP“ übernimmt und ihr so „Gesicht und Stimme“ verleiht.
Auch die sicherheitspolitische Komponente der GASP wollten die Mitgliedstaaten in Amsterdam weiterentwickeln. Es ging um die Frage, wie die Westeuropäische Union (WEU) und die Europäische Union einander angenähert werden können. Der Vertrag von Amsterdam sah die Perspektive der Integration der Westeuropäischen Union in die Europäische Union vor, ohne sie aber direkt zu vollziehen.

Die Europäische Union sollte die WEU für Aufgaben der Friedenssicherung - humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Maßnahmen sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung - in Anspruch nehmen. Die politischen Leitlinien auch gegenüber der WEU legte der Europäische Rat fest.

Institutionelle Reformen
Je mehr Mitgliedstaaten der Europäischen Union beitraten, um so komplexer, schwieriger und langwieriger wurden die Abstimmungs- und Entscheidungsmechanismen in den europäischen Institutionen. Aufgabe der Regierungskonferenz war es deshalb, die Union und ihre Institutionen „fit“ für den Beitritt neuer Staaten zu machen und dafür zu sorgen, dass sie auch mit 25 und mehr Mitgliedern noch erfolgreich arbeiten kann.

Um das Entscheiden im Rat zu vereinfachen, wird in weiteren Bereichen die Mehrheitsregel angewandt. Mit der nächsten Erweiterung werden, so legt es ein Protokoll zum Vertrag von Amsterdam fest, die großen Mitgliedstaaten auf „ihr“ zweites Mitglied der Europäischen Kommission verzichten. Voraussetzung ist, dass dann auch die Frage des Stimmengewichts der Mitgliedstaaten im Rat neu geregelt wird. Die Zahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments soll auch nach einer Erweiterung 700 nicht überschreiten.

Der Präsident der Kommission erhält neue Kompetenzen. Er kann die „politische Führung“ ausüben und besitzt gegenüber den anderen Mitgliedern der Kommission disziplinarische Rechte. Das Parlament muss in Zukunft nicht mehr nur der Ernennung der Kommission, sondern vorab schon der Benennung des Präsidenten zustimmen.

Eine umfassende Überprüfung der Zusammensetzung und Arbeitsweise der EU-Organe wird eine neue Regierungskonferenz spätestens ein Jahr, bevor die Anzahl der EU-Mitglieder 20 überschreitet, vornehmen.

Flexibilität
Die Vielfalt, die die Union bereits heute prägt, wird im Zuge der Erweiterung noch zunehmen. Einige Staaten sind bereits heute willens und in der Lage, weitere Integrationsschritte zu unternehmen, andere noch nicht.

Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde deshalb eine „Flexibiliätsklausel" eingeführt, die Formen engerer Kooperation erlaubt. Gleichzeitig enthält der Vertrag Bestimmungen, die gewährleisten sollen, dass es zu keiner Spaltung der Union kommt und der institutionelle Rahmen gewahrt bleibt. Kein Mitgliedstaat darf vom Integrationsprozess ausgeschlossen werden: Nachzügler können jederzeit aufholen.

Stärkung des Europäsichen Parlaments bei der Gesetzgebung
Das Verfahren der Mitentscheidung findet inzwischen auf die meisten Gesetzgebungsbereiche Anwendung; der Vertrag von Amsterdam dehnt es auf 15 bereits im EG-Vertrag vorhandene Rechtsgrundlagen aus:
- Art. 12 (6) Verbot von Diskriminierungen,
- Art. 18 (8a) Freizügigkeit der Unionsbürger,
- Art. 42 (51) Freizügigkeit der Arbeitnehmer,
- Art. 47 (57) Abs. 1 Anerkennung von Diplomen,
- Art. 67 (73o, 100c) Verfahren für die Visumerteilung,
- Art. 71 (75) Verkehrspolitik einschließlich des Luftverkehrs,
- Art. 141 (119) Abs. 3 Verwirklichung des Grundsatzes des gleichen Entgelts bei gleicher Arbeit,
- Art. 148 (125) Durchführung des Sozialfonds,
- Art. 150 (127) Abs. 4 Maßnahmen zur beruflichen Bildung,
- Art. 153 (129a) Abs. 4 Verbraucherschutz,
- Art. 156 (129d) Transeuropäische Netze ("übrige Maßnahmen"),
- Art. 162 (130d) Durchführung des Regionalfonds,
- Art. 172 (130o) Durchführung der Forschungs-Rahmenprogramme,
- Art. 175 (130s) Abs. 3 Maßnahmen im Bereich des Umweltschutzes,
- Art. 179 (130w) Entwicklungszusammenarbeit;
sowie auf 8 neue Rechtsgrundlagen:
- Art. 129 (109r) Anreizmaßnahmen auf dem Gebiet der Beschäftigung,
- Art. 135 (116) Zusammenarbeit im Zollwesen,
- Art. 137 (118) Abs. 1 Sozialpolitik,
- Art. 152 (129) Abs. 4 Gesundheitsschutz, Maßnahmen in den Bereichen Veterinärwesen und Pflanzenschutz,
- Art. 255 (191a) Grundsätze für den Zugang zu Dokumenten,
- Art. 280 (209a) Betrugsbekämpfung,
- Art. 285 (213a) Gemeinschaftsstatistiken,
- Art. 286 (213b) Errichtung einer Kontrollinstanz zur Überwachung des Schutzes natürlicher Personen bei der Datenverarbeitung.

Bis auf die Agrar- und die Wettbewerbspolitik als den einzigen Ausnahmen findet das Verfahren der Mitentscheidung auf sämtliche Gesetzgebungsbereiche Anwendung, in denen der Rat ermächtigt ist, Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit zu fassen. In vier Fällen [Artikel 18 (8a), 42 (51) und 47 (57) sowie Artikel 151 (128) über die Kulturpolitik, der unverändert geblieben ist] ist das Verfahren der Mitentscheidung stets an das Erfordernis einer einstimmigen Entscheidung des Rates geknüpft. Die übrigen Gesetzgebungsbereiche, bei denen die Einstimmigkeit vorgeschrieben ist, sind nicht an die Mitentscheidung gebunden [Artikel 166 (130i) über die Forschungs-Rahmenprogramme, für den früher die Einstimmigkeit galt, bedarf jetzt nur noch der Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit].

Im Rahmen des vereinfachten Mitentscheidungsverfahrens [Art. 251 (189b)] werden das Europäische Parlament und der Rat praktisch zu gleichberechtigten Mitgesetzgebern, vor allem wegen der neuen Möglichkeit, einen Rechtsakt bereits in erster Lesung zu verabschieden, wenn die beiden Teile der Gesetzgebungsbehörde einig sind, und weil die Befugnis des Rates weggefallen ist, seinen Standpunkt in der dritten Lesung einseitig durchzusetzen. Nach wie vor fehlt es jedoch an einer zufriedenstellenden Lösung für die Probleme, die sich aus der Übertragung der Durchführungsakte ergeben; die Erklärung Nr. 31 beschränkt sich darauf, die Kommission zu beauftragen, einen neuen Vorschlag auf dem Gebiet der "Komitologie" zu unterbreiten.

Neben dem Zustimmungsvotum für die Kommission als Kollegium gibt das Europäische Parlament vor der Bestallung ein Zustimmungsvotum für den designierten Präsidenten der künftigen Kommission ab [Art. 214 (158)].

Im Vertrag von Amsterdam wird ausdrücklich der Schutz der Grundrechte im Rahmen der Anwendung des Gemeinschaftsrechts bekräftigt, der bisher durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften gewährleistet war. Ergänzend wird ein Mechanismus für politische Sanktionen eingeführt, die bei schwerwiegender und anhaltender Verletzung der Grundsätze, auf denen die Union beruht (Freiheit, Demokratie, Menschenrechte, Rechtsstaat), durch einen Mitgliedstaat beschlossen werden können.